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2025年最新规章制定程序条例实施细则全文解读

2025年修订的《规章制定程序条例实施细则》（以下简称《实施细则》）作为落实《规章制定程序条例》的配套规范性文件，围绕提升规章制定质量、规范立法程序、强化公众参与和合法性审查等核心目标，对规章制定全流程进行了系统性细化。本文结合立法背景与实践需求，聚焦关键环节的制度创新与操作要点展开深度解读。

一、立项环节：从被动申报到主动评估的管理升级

立项是规章制定的起点，直接影响立法资源配置效率。《实施细则》针对过往立项中存在的重申报、轻论证需求碎片化等问题，构建了需求征集—必要性评估—计划编制的全链条管理机制。

1.立项需求征集的覆盖范围与方式

细则明确，立项需求征集主体不限于行政机关，公民、法人或其他组织均可通过政府门户网站立法建议专栏、12345热线等渠道提出立项建议。起草单位需在每年6月底前完成下一年度立项需求征集，重点关注三类领域：一是上位法新出台或修订后需配套实施的；二是经济社会发展中矛盾集中、亟需制度规范的；三是涉及重大公共利益或民生领域的。例如，针对近年来新兴的数字经济监管需求，细则特别要求对平台经济、数据安全等领域的立法建议进行重点梳理。

2.必要性论证的量化标准

细则首次明确立项必要性论证需包含三性分析：

-紧迫性：需说明现有政策是否存在空白或冲突，矛盾累积时间是否超过1年且未通过其他手段有效解决；

-可行性：需论证调整对象的数量、范围是否清晰，管理体制是否顺畅，基层执法力量是否匹配；

-成本效益：需预估立法后的实施成本（如执法资源投入、企业合规成本）与预期效益（如市场秩序优化、纠纷减少率），要求效益需显著高于成本。例如，对于拟规范的共享经济设备管理类立项，若测算企业每年需增加500万元合规成本，但预计纠纷减少率不足30%，则可能因成本效益比不达标被暂缓立项。

3.年度规章制定计划的动态调整

细则突破一年一计划的固定模式，规定计划执行中可因以下情形启动调整程序：上位法颁布导致原计划项目需废止或修改；国务院、省级人民政府部署新任务；重大突发事件暴露制度短板（如公共卫生事件后需紧急制定应急物资储备规章）。调整需经起草单位书面说明理由，由司法行政部门组织专家论证后报制定机关批准，确保立法与实际需求同频。

二、起草阶段：程序刚性与实践灵活性的平衡设计

起草是规章内容成型的关键环节，《实施细则》在强化程序约束的同时，注重为复杂问题提供弹性处理机制，重点解决部门利益固化基层实践脱节等痛点。

1.起草主体的多元化与责任压实

细则明确，起草工作由主要实施部门牵头，涉及多部门职责的需成立联合起草小组，司法行政部门可提前介入指导。针对以往起草单位闭门造车问题，细则要求：

-基层调研刚性要求：起草单位需至少选择3个不同层级（省、市、县）的基层单位开展实地调研，形成包含具体案例的调研报告；

-利益相关方参与：涉及企业权益的，需召开至少2场企业代表座谈会（大、中、小微企业比例不低于1:2:2）；涉及民生的，需通过社区、行业协会等渠道征集至少100份公众意见；

-专家论证常态化：专业性较强的规章需组织法律、技术、管理等领域专家论证，专家意见采纳情况需在起草说明中逐条回应。例如，在起草新能源汽车充电设施管理规章时，起草单位需邀请充电设备厂商、电网企业、消费者代表及电力技术专家共同参与，避免条款偏向单一主体。

2.争议协调的层级化处理机制

针对起草中常见的部门意见分歧，细则建立内部协商—外部协调—决策兜底的三级处理程序：

-部门间争议先由起草单位主要负责人牵头协商，形成会议纪要；

-协商不成的，由司法行政部门组织召开协调会，邀请编制、财政等综合部门参与，重点论证争议条款的合法性、合理性；

-经协调仍无法达成一致的，需在送审稿中如实列明各方意见，附司法行政部门倾向性建议，报制定机关负责人决定。这一机制有效避免了因争议久拖不决导致的立法停滞。

3.禁止性条款的负面清单管理

为防止规章越权增设权利义务，细则明确起草阶段需重点核查五不得：

-不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应由法律、行政法规规定的事项（法律、行政法规授权的除外）；

-不得违法减损公民、法人或其他组织合法权益；

-不得违法增加义务；

-不得规定地方保护、行业垄断等排除竞争的内容；

-不得与上位法及同级其他规章冲突。例如，某部门拟在规章中规定新建楼盘需配套建设社区食堂，因涉及增加建设单位义务且无上位法依据，需在起草阶段自行删除。

三、审查环节：合法性审查的精准化与实质化

审查是保障规章合法有效的最后一道防线，《实施细则》通过细化审查标准、延长审查时限、强化问题整改，推动审查