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从政策调控高职教育走向依法治理高职教育 董仁忠 (江苏职业教育科学研究中心，江苏常州213001) 摘 要：政策和法律是党和政府调控高等职业教育的两种基本手段。政策在推动高等职业教育发展中发挥过很大的作用。一直以来，出台强有力的政策是党和政府调控高等职业教育的最主要手段。然而，从长远来看．重政策．轻法律，其弊要远大于利。首先，政策调控基本上是一种人治，不一定体现公共利益，容易导致高等职业教育决策错误；其次，政策的短期效应，容易导致政策实施效果差，也不利于统筹规划高等职业教育的发展；再次，政策凌驾干法律之上，会降低法律效力和威信，进而导致高等职业教育法律的政策化。政府亟待从政策调控走向依法治理，以法律为主，政策为辅。 关键词：高职教育；政策调控；依法治理 中图分类号：G71 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2011)05-0070-04 作为一种有效的手段和工具，政策在推动高等职业教育发展中发挥过很大的作用。改革开放三十余年来，高等职业教育一直就是在党和政府出台的强有力政策推动之下才得以发展壮大起来的。这是不争的事实。然而，当前我国高等职业教育的发展已经到了一个新的历史阶段，不仅高等职业教育发展的政治、经济和社会背景都发生了很大变化，人们的法治意识也逐渐增强，公民社会正在形成，而且制约高等职业教育发展的一些深层次矛盾也日益凸显，这些都极大地阻碍着高等职业教育的健康、快速和可持续性发展，同时迫切要求推动高等职业教育变革。实施高等职业教育治理，是未来高等职业教育管理体制改革的方向，要求政府管理高等职业教育的工具和手段要相应地发生改变。高等职业教育治理是指主要基于治理理论而建立起来的，通过实现高职院校与政府、社会的良性互动的高等职业教育管理新范式，其最终日的旨在实现高等职业教育覆盖的公共利益最大化[1]。而要实施高等职业教育治理，就必须实现从政策调控向依法治理的转变。本研究中，以政策与法律的关系为主线，首先阐述政府在推动高等职业教育发展中重政策、轻法律的事实，尔后剖析政策调控高等职业教育的弊端，并分析重政策、轻法律问题的成因。 一、过于重政策轻法律是政策调控高职教育的突出特征 政策和法律是党和政府调控高等职业教育的两种基本手段。客观地说，政策与法律既有共同点，又有区别，各有价值，不可彼此代替。就共同点而言，政策与法律紧密相联系，不能把两者对立起来，以法律为主，绝不意味着低估政策的作用。就差异而言，政策不同于法律，两者在意志属性、制定主体、制定程序、文件形式、调整范围、稳定性等方面存在根本不同。政策是指执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南。政策主要由执政党制定，体现执政党的意志，依靠宣传教育和党的纪律来保证实施，在一定范围内发挥作用，随形势变化的调整；国家法律的制定，体现国家意志，具有普遍效力。由国家强制力保证实施。具有较强的稳定性。我国当代高等职业教育发展史就是一部主要由政府采用政策手段调控高等职业教育的历史。可以把改革开放以来我国高等职业教育的发展演变历程划分为探索兴起阶段(1980--1992年)、地位确立阶(1993一1998年)、跨越发展阶段(1999—2003年)和内涵提升阶段(2004--2009年)四个阶段，而每个阶段则无不与国家相关政策的出台紧密联系在一起。以跨越发展阶段为例，1999年，教育部、国家计委出台《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》，赋予省级政府更多的高等教育决策权和统筹权，明确举办高等职业教育的学校，提出要扩大招生①；2000年，国务院下发《国务院办公厅关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》，把没立高等职业学校的权力下放到省级人民政府；2002年，《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出要“扩大高等职业教育的规模”，“大中城市和经济发达地区要在继续发展中等职业教育和职业培训的同时，积极发展高等职业教育，有条件的市(地)可以举办综合性、社区性的职业技术学院”。从积极面分析，国家一系列政策的相继出台，不仅在一定程度上推动了高等职业教育管理体制、人才培养模式改革，而且也使得高等职业教育办学机构数量和高职高专招生人数更是达到前所未有的规模，进而实现了高等职业教育的跨越式发展。从消极面来看，以扩招为例，尽管扩招政策使得高等职业教育招生数量在极短时间内达到前所未有的规模，实属罕见，但是由于没有充分考虑到其时高职院校办学条件普遍较差，办学经验严重不足以及其他条件没有配套等因素，由此导致高等职业教育质量大幅度滑坡，高职毕业生就业形势日趋严峻。为了贯彻落实国家政策，各地也会根据实际情况积极出台配套政策，或者为了推动高等职业教育发展，各个地方会主动针对地方的实际情况出台相关政策。因此，政策调控几乎成了党和政府