乡镇财政困境的行政体制成因与对策研究.pdfVIP

引 言 一、研究的缘起 笔者在乡镇政府工作时，曾经深刻的感受了乡镇财政困境问题的困 扰，从而引起了自己对乡镇财政困境问题的观察和思考。最明显的困扰莫 过于乡镇公职人员基本工资的发放，在我曾经工作过的那个乡镇所在的 县，22 个乡镇只有一个乡镇能够按时足额发放工资，大部分乡镇只能发 放“六保工资”，而更困难的乡镇就不得不拖欠工资，甚至有的乡镇全部 财政收入还不足发放乡村教师的基本工资，类似的情况不仅仅在这一个县 存在，在那个经济比较发达的沿海省份的其他县也都大面积的存在着同样 的困扰。无论是乡镇干部还是乡村教师，对此无不牢骚满腹。不仅如此， 乡镇财政困境还非常明显的影响到了乡镇政府对乡村公共品和公共服务 的提供。更为严重的是，沉重的财政压力使得乡镇政府的主要精力都放到 了征收税费上，每到征收税费的时候，整个乡镇政府全部的人力几乎都“赤 膊上阵”，而平时各个部门也都承担着让外人感到滑稽、让乡镇干部感到 心酸无奈而又必需的“创收”任务，一个乡镇的“经管站”承担的竟然是 每年几万元的“屠宰税”任务！长期的乡镇财政困境和巨大的财政支出压 力带来了对农民长期的“多取、少予”，而这必然会引发农民与乡镇政府 的冲突，进而会威胁到农村社会的稳定。而正在进行的农村税费改革试点 在减轻了农民负担的同时，也使得乡镇财政收支的矛盾变得更加突出。在 感受着这些困扰之余，我一直在观察和思考到底是什么原因导致了乡镇财 政困境的出现？如何才能化解乡镇财政困境？ 二、研究现状及研究思路 乡镇财政状况的日益恶化，同样引起了许多实践工作者和专家学者的 关注和思考，他们从不同的角度对这个迫切需要解决的问题进行了研究和 探讨。在这些研究中,大部分是一些党政机构的调研报告和实践工作者对 1 乡镇财政困境问题的探讨，这类研究成果实践性很强，并在一定程度上切 中了要害，但这些调研报告和探讨大都缺乏理论性的研究。具有代表性的 主要有：山东省省委政研室、省委组织部和财政厅组成的联合调查组在对 全省部分地市调研的基础上，分析了乡镇财政困难的表现和原因，并提出 了“增收节支、减人减压、适当扶持”的对策建议。 专家学者的研究成果理论性较强，但大部分研究成果都局限于乡镇财 政困境问题本身的分析,较少触及到隐藏在乡镇财政困境深处的行政体制 成因，或者触及到了部分隐藏在乡镇财政困境深处的行政体制成因，却又 缺乏应有的深度。具有代表性的主要有：赵阳、周飞舟通过个案研究剖析 了中西部地区乡镇财政的困境和成因，认为现行财政体制造成的收入上敛 以及地方教育支出沉重是乡镇财政困境的重要原因，并提出了进一步改革 乡镇财政的政策建议; 邓大才则详细分析了乡镇财政风险的潜伏、转移、 显现与释放；陈锡文、韩俊等人通过调查研究后认为税源不足、机构膨胀 人员臃肿、收入上移、支出下移和体制不顺这五大要素导致了基层财政危 机；朱钢、谭秋成、张军等人组成的“我国农村财政制度创新与政策选择” 课题组则从乡镇财政困境出发，着重探讨了制乡镇财政应具有的职能，并 针对当前乡镇财政存在的问题提出一些政策建议；朱钢还对农村税费改革 与乡镇财政缺口的解决进行了探讨；吴理财则对农村税费改革对乡镇财政 的影响以及上下级政府间的权力结构和财税体制对乡镇财政困境的影响 进行了较为深入的研究。本文尝试从行政体制的视角来深入系统地探讨乡 镇财政困境问题，试图弥补现有研究成果之不足，并在现有研究成果的基 础上有所创新。 本文认为乡镇财政困境的形成，是我国长期以来农村地区薄弱的生产 力基础决定的，是多种矛盾交织、长期积累的结果，问题的解决需要多方 面的综合措施，但是行政体制决定着财政管理体制，进而对乡镇财政的运 行状况产生决定性的影响。在我国农村地区生产力水平短期内无法得到显 2 著提高的前提下，行政体制的改革和完善就成为化解乡镇财政困境的一种 最直接、也最为现实有效的方式。因此对乡镇财政困境行政体制成因及对 策的研究和探讨就显得尤为关键和重要。 需要特别指出的是，笔者曾经发现在一个县内，越是经济落后、财政 上越依赖农业类税收为主要财政收入来源的乡镇，财政困境问题越突出； 而且大量的相关研究文献也证实这种状况在全国同样存在，那些财政上依 赖农业类税收、经济欠发达的乡镇都存在着比较严重的财政困境问题。因 此，本文在选取材料和分析问题时，侧重点放在了经济欠发达、财政上以 农业类税收为主