统一城乡税制与调整分配政策 减轻农民负担新论.pdfVIP

2001 年第 2 期 统一城乡税制与调整分配政策 :减轻农民负担新论 刘书明 (北京市财贸管理干部学院　100010) 　　内容提要 :本文认为 ,农民负担过重的问题源于中国城市偏向的国民收入分配政策以 及城乡二元税制结构 。因此 ,任何在维持现行分配政策和税制结构前提下的农村税费制 度改革都不能从根本上减轻农民负担 。本文建议 , 以废除农村税费制度 、统一城乡税制为 改革的切入点 ,调整城市偏向的国民收入分配政策 ,彻底解决农民负担过重问题 。 关键词 :农民负担 　农村税费制度 　城市偏向的分配政策 　城乡二元税制结构 近年来 ,农民负担过重的问题被凸显出来 ,减轻农民负担成为当前推进经济体制改革无法回避 的一个重要课题 。当然 ,这也为统一城乡税制 、完成我国税制全面改革提供了一个契机 。目前不少 人的改革思路仍局限在农村税费制度之内,即将规范乡镇政府的行为与调整乡镇政府与农民的利 益分配关系作为改革的重点 。不仅理论界在探讨减轻农民负担 、改革农村税费制度时大多认为乡 镇政府的扭曲行为集中体现在乱收费上 ,从而主张通过“费改税”制止农村乱收费以减轻农民负担 ; 政府有关部门出台的政策其理论假设也认为农民负担过重问题源 自乱收费 ,并正在一些地区进行 “费改税”试点 。此外 ,还有一些人认为费改税仅仅停留在农村税费改革的技术层面与制度层面上 , 而没有从民主财政的政治角度考虑 ,建议通过实行乡镇财政民主制以实现减轻农民负担的目标 。 无论是从技术层面进行改革的费改税方案 ,还是从政治层面进行改革的民主财政方案 ,都是将农民 负担过重问题仅仅视为农村内部乡镇政府与农民的利益纠纷问题 。这两种改革方案其实质都是在 坚持现行的城乡隔绝的二元税制结构的基本格局之下 ,研究如何规范乡镇政府的行为 ,其 目标无非 是追求乡镇政府与农民之间的公平合理分配 。 从表面上看 ,农民负担过重问题是乡镇政府乱收费侵犯了农民合法权益 ,实际上却是政府实行 城市偏向的或歧视农业和农民的国民收入分配政策的结果 。所谓农民负担过重 ,其一重在农民负 担不合理 ,农民承受着与其享受的公共产品不对等的沉重负担 ;其二重在城乡居民之间负担不公 平 ,在农民收入普遍低于城市居民收入的情况下 ,农民反而承受着比城市居民更重的税费负担 ;其 三重在乡镇政府乱收费上 。也就是说 ,农民负担过重问题不仅仅是乡镇政府与农民的利益分配问 题 ,更重要的是国家与农民之间的利益分配问题 ,是工农产业之间的利益分配与城乡居民之间的利 益分配问题 。因此 ,本文认为应以统一城乡税制 、改革现行农村税费制度为改革的切入点 ,通过农 村税费制度的改革带动城市偏向的国民收入分配政策的调整 ,最终实现农民负担的公平合理 , 以真 正减轻农民负担 。 一 、城市偏向的国民收入分配政策与城乡二元税制结构 中国在 20 世纪 50 年代推行重工业优先发展战略的过程中确立了以城市征收制度为一元 , 以 农村征收制度为另一元的城乡隔绝的二元税制结构 。当时为了解决资本相对稀缺与发展重工业的 目标之间的矛盾 , 国家一方面实行占有工农业劳动者全部剩余价值 ,并将其投入以重工业为主的扩 大再生产的高积累分配政策 ;另一方面实行过度提取农业剩余 ,为工业积累资本和对城市补贴的城 43 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 刘书明:统一城乡税制与调整分配政策 :减轻农民负担新论 市偏向的分配政策 。这一时期的城乡二元税制结构就是政府实行这两种政策的具体制度安排 。 建国初期 , 中国政府面对多种所有制的工商经济 ,在城市主要是依照 1950 年颁布的《全国税政 施行要则》建立了以货物税 、工商税 、利息所得税为主的城市工商税收体系 。在经过对城市工商业 实行所有制改造后 ,城市工业被改造成为国营和公私合营为主体的经济 。在此基础上 ,政府对工业 企业实行了生产资料计划供应 、