中国产生社保案的制度原由及解决办法.pdfVIP

《国际经济评论》2007 年 5-6 ∗ 中国产生社保案的制度原因及解决办法 郑秉文 今天研讨会的主题是“社保基金的监管与立法研讨会”，那我就谈谈社保基金监管的问 题。针对刚才的课题介绍，我谈以下几个问题。 一、社保基金监管的概念 刚才课题介绍说社保基金的监管包括三个支柱。在谈社保基金监管之前，先来明确“社 保基金”这个概念是非常重要的。什么叫社保基金？这是非常关键的概念。把社保基金监 管内容涵盖成五险，在理论上是正确的。但在谈监管时，严格意义上讲，就只有养老，因 为医疗保险几乎在所有的国家都是现收现付，余额太小，只是头寸，谈不上监管。失业保 险也一样，对此各国都一样。所以严格意义上讲，所谓社保基金监管是指养老基金监管。 养老又分成三个支柱，第一支柱是强制性的，第二支柱是企业年金，第三支柱是商业保险。 这是 1994 年世界银行提出来的。2005 年世界银行又加了两个支柱，一个是零支柱，一个 是第四支柱。零支柱来自于财政一般税收，第四支柱来自于家庭养老。这些先不说，一说 就乱套了。但如果把第二支柱、第三支柱都划进来，再谈社保基金监管，那就不应该了， 因为第三支柱是纯粹的私人部门，遵循的是完全的市场原则，属于保监会和证监会的日常 工作；而第二支柱属于“半私人部门”的性质，既有国家的政策支持，又完全实行市场运 作。 所以，经济学家一般情况下在谈社保基金监管时，主要是指对养老基金的监管。在养 老里，主要研究的是第一支柱的强制性基本养老保险和第二支柱的自愿型企业年金基金。 这样就可以确定我们今天谈话和讨论的平台，而刚才课题介绍的有些远了一些，起码商业 保险就不在社保基金监管的范围之内。 截至 2005 年底，根据官方统计数据，准确地说，中国“大社保”概念下全部社保资金 累积结余为 9400 亿元，而不是刚才课题说的 2 万多亿；其中城镇基本养老统筹资金 4041 ∗ 2007 年 4 月 13 日, 《中国与世界经济》（英文刊）和《国际经济评论》编辑部联合主办了“社保基金的 监管与立法专题研讨会”。这里刊发在研讨会上郑秉文教授的发言全文，已经本人审阅修改。 1 亿元，东三省城镇基本养老个人账户资金 206 亿元，农村养老保险资金 310 亿元，基本医 疗保险资金 1278 亿元，失业保险资金 511 亿元，工伤保险资金 164 亿元，生育保险资金 72 亿元，全国社保基金理事会 2100 亿，企业年金 680 亿。 二、不同的融资方式决定了不同的监管模式 这里有两个问题。一个问题是，在分析监管时，我们很难完全以国家来分类，而主要 是以融资方式来分类，例如，如果第一支柱是现收现付的，第二支柱是完全积累制的，就 应实行不同的监管方式。就是说应以不同的社保模式来分类才好。比如智利，是完全积累 制的私营化操作模式，账户持有人可以挑选不同的公司，或类似于中国香港的强积金和中 国的企业年金，其监管方式几乎完全等同于对资本市场的监管。而与之对应的美国第一支 柱是现收现付的，完全购买国债，由于其融资方式的不同，其监管模式就因而相差非常之 大。就是说，融资方式主要有两大类：一种是现收现付，一种是完全积累，这是两个极端 的融资方式。采用现收现付的国家，其资产余额的配置大多都是采取购买国债的方式，较 少的国家有实业投资，并主要发生在东亚国家，所以我将之称为“东亚化”现象，例如日 本和韩国。2001 年以后他们都进行了改革，开始实行证券投资。另外一个极端是指完全积 累制，即引入了个人账户，实行的是完全市场化的投资，这时，监管就须采取市场监管的 方式。 另一个问题是，只要养老金进入市场，其监管就大致可以分为三个模式：一是单一监 管，在这种模式里有一个或多个专门机构来共同对社保基金进行监管；二是部分混合监管 模式，指只有一个机构负责监管，监管的对象是保险市场和养老基金市场；三是完全混合 模式，即指由一个机构监管所有