从“划桨”、“掌舵”到服务：国外地方与基层政府功能的转换与借鉴.pdfVIP

. ,年第 期 社会主义研究 . 总第期 从“划桨’’、“掌舵 到服务: 国外地方与基层政府功能的转换与借鉴 李金红 【摘要】 随着城乡统筹发展和服务型政府建设的展开,中国地方与基层治理正面临着一场前 所未有的转型。在地方与基层治理转型的过程中,政府功能的转换是改革必须首先面对的问题。 在地方与基层政府功能的转换方面,国外积累了不少经验。国外地方与基层政府经过市场化、分权 化和社会化的改革,实现了地方与基层政府功能从“划桨”、“掌舵”到服务的转换,并为中国的改革 提供了一些可资借鉴的经验。 【关键词】 地方与基层;政府功能;划桨;掌舵;服务 【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】 ? ?? 【基金项目】 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 “地方与基层治理 转型的国际经验及对中国乡村治理的启示”。 【作者简介】 李金红 一 ,男,湖北仙桃人,江汉大学政法学院社会学系主任,副教授,华 中师范大学政治学研究院博士研究生,主要从事地方与基层治理研究。 随着城乡统筹发展和服务型政府建设的展开, 的稳定、保障国家在地方的政治统治。地方与基层 中国地方与基层治理正面临着一场前所未有的转 政府因其功能有限而很少引起人们的关注。地方与 型。在地方与基层治理转型的过程中,地方政府,特 基层政府在地方社会中广泛发挥作用并日益引起人 别是基层政府功能的转换是地方政府改革必须首先 们的重视是从 世纪二三十年代开始的,与当时西 面对的问题。在地方与基层政府功能的转换方面, 方国家大规模的地方化运动和福利国家政策密切相 国外积累了不少经验。国外地方与基层政府功能的 关。而在此之前,由于受到经济自由主义的影响,各 转换先后经历了从“划桨”、“掌舵”到服务的长期过 国地方与基层政府的功能主要是提供和管理公共设 程。通过功能转换,国外重新划分了政府、社会和市 施,为工业生产提供必要的条件。 场三大主体之间的公共责任和权责关系,明确界定 在英国历史上,地方政府,尤其是基层政府,功 了政府在当代社会中发挥功能的领域和方式,并认 能非常简单,主要是兴办当地一些公益事业。如维 识到了地方与基层政府不是全能政府,而应该是有 护乡村道路,办理娱乐场所、乡村会堂,进行土地分 效政府。国外地方与基层治理转型中政府功能转换 配,维护战争纪念物,修建浴室、洗衣处、游泳池、墓 的这些成功经验无疑是可以为中国正在进行的地方 地、路灯,取缔妨碍公众的障碍物,征收一定的捐税 与基层治理转型提供经验借鉴的。 和租金。①尽管进入近代以后英国工商业迅速发展, 一 、“划桨”:国外地方与基层政府功能的强化 需要地方与基层政府提供的服务也日益增加,但其 从政府的起源和职能定位来看,地方与基层政 功能仍然十分有限。即使是在工商业发达的城市地 府的功能主要是提供地方性公共服务。在人类历史 区,地方与基层政府的功能也是仅限于警务、治安、 发展的早期,由于生产力水平低下和社会联系程度 供水、卫生、照明、养路、教育等方面。 不高,地方与基层政府提供公共服务的能力非常弱, 在美国,最为基层的地方政府是乡镇政府。在 很多公共服务依靠的是中央政府举全国的资源和人世纪 年代以前,美国乡镇政府的功能也非常 力完成的。地方与基层政府的功能主要是维护地方 简单,主要是税收、治安、户政、济贫、教育、道路、宗教、消防、公共资源的管理与维护。这正像法国人托 经济、社会问题, 世纪二三十年代,一些西方国家 克维尔说的那样,在新英格兰的乡镇,有数名财产估 进行了政治上的地方化运动改革和经济上的福利国 价员,负责估价居民的财产;数名收税员,负责按估 家政策调整。 政治上的地方化运动是地方政府对于飞速发展 价的财产收税;一名治安员,负责维持治安、巡逻街 的城市化和工业化所导致的严重社会问题做出的反 道和执行法律;一名乡镇文书,负责记录会议的审议 事项和管理户籍;一名司库,负责管理乡镇的财务。 应,其实质是中央与地方政府权力的重新配置。面 对日益严重的地方性社会问题,一些西方国家的地 除了这些官员之外,还有:一名济贫工作视察员,他 的任务艰巨,负责执行济贫法;几名校董,负责管理 方与基层政府极力要求中央政府下放权力,改变过 国民教育;几名道路管理员,负责大小道路的一切管 去为保障商业资本自由活动而使权力向中央集中的 政府管理模式,给地方与基层政府更多的自主权。 理工作。在乡镇的官员中,还有几名负责管理宗教 事务费的教区管理员,以及各种工作的视察员:其中 西方国家通过地方化运动,强化了地方与基层政府 有的负责组织公民救火,有的组织人力看青护秋,有 的地方性功能,使地方与基层政府可以依据地方的 的协助公民解决修建庭院时可能遇到的困难,有的 情况和特点,有针对性地解决地方存在的问题。 负责测量森林,有的负责检查度量衡器具。