中央与地方行政分权的转型特征及其法治走向.pdfVIP

· 主题研讨 · 政治与法律2009年第 11期 中央与地方行政分权的转型特征及其法治走向木 朱丘祥 (江西财经大学法学院，江西南昌330013) 摘要：改革开放 3O多年来，放权中有收权、收权中有放权成为我国调整中央与地方关系的 基本政策倾向，但迄今中央集权的体制性因素尚未根本触动，这使我国的政府间关系呈现出明 显的行政分叔的转型期特征。顺应市场经济深入发展的需要，从行政分椒走向法律分权，实现中 央与地方关系的法治化晨中国特色社会主义建设大业中的紧迫时代课题，也是我们研究发展法 学阼翔辑决的重要问题。 关键词：中央集权；行政分权；国家结构；法治 中图分类号：DFO 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2009)11-0010-09 一 、 单一制国家结构形式的最新发展趋势 国家结构形式在宪法的总体框架下，处理国家整体与部分之间的权力分配关系，其实质是 以中央政府为代表的国家整体利益和以地方政府为代表的地方区域利益之间的法定利益分配 关系。1不同于国家横向的功能性分权，纵向分权属于一种地域性分权，即在统一主权内部以地 域为基础的事权划分。在民主政治的内生逻辑上，国家的纵向分权与横向分权具有紧密的关联 性，因为，不论是中央层级的政府，还是地方各级政府，都必须首先从整体上明确各自管辖事务 的范围，即各自拥有的事权范围，然后，才能在同一层次的治理单位内部基于功能分殊的原则划 分立法权 (决策性权力)、行政权 (执行性权力)等，即横向的功能分权。这种权力与利益的划分服 从于市场经济条件下利益多元化的客观需要：一是有利于提高国家的治理效率，以保障主权的 统一和安全；二是有利于人民更好地参政、议政，以保障和促进人权的实现。 单—制作为一种具有悠久历史传统的国家结构形式，从发生学的意义来看，是先有中央，后有 地方，在中央政府与地方政府之间依法进行权力的分配而形成的—种比较紧密的国家结构形式。 单—制形式有集权型和分权型的区分。所谓集权型，就是中央政府独占—切国家公共性事务的决 策权，地方政府只是中央设立在地方的执行机关，而不具有法律 匕主体资格的一种治理结构。在这 种体制下，地方必须服从中央的统一的领导和指挥，中央通过掌控人事权、立法权、财政权、监察权 等对地方进行严密监控。从形式意义上说，地方是没有 自主权的，但实际上，中央不可能事无巨细 地都规划清楚，因此，总会赋予地方一定的因地制宜的权力，只是这种自主空间没有法定化，中央 可以随时进行干涉。集权型的结构形式主要出现于民族国家建构初期，或国家的主权遭受挑战的 时期，中央的高度集权以其极强的动员能力有效地弥合地方经济、社会发展的巨大差异，在全国范 围内实现资源的有效整合以防止国家分裂。但集权型不是单—前0的主流和常态，过分的中央集权 作者简介：朱丘祥，江西财经大学法学院副教授，法学博士。 ·本文为作者主持的国家社会科学基金项 目转“型时期调整垂直管理机关与地方政府关系的法治对策研究” (批准号：08CFXO16)的阶鼹f生成果。 10 反而成为促使国家分裂的祸根。1982年以前的法国是中央集权型的典型，共和国总统不但直接任 命各省省长以监督地方议会，中央政府各部还在各地派驻许多有实权的行政机构。 所谓分权 自治型，就是地方政府 (或地方公共团体)依宪法和法律被赋予了一定的有关地方 性事务的自主权，从而具备了公法人的主体资格，可以由当地人民通过民主的方式排他性地处理 自治事务的一种治理结构。地方 自治标志着地方政府具有了法律上的主体资格，但并不意味着地 方政府可以闹独立，成为国中之国。中央政府可以通过法律保留、财政补助、行政指导、司法审查 (i圭宪审查)等形式监督地方，使地方自治团体在宪法和法律的框架内行使自治权力，并维护中央 的权威。当然，地方 自治权的大小，也是一个与时俱进的课题，从 日本、法国等国推行地方 自治的 最新实践来看，地方的自治权越来越大，甚至在某些方面有超过联邦制国家州或邦权力的趋势。 现代以来的单一制国家基于政治民主的理念，普遍流行—种地方 自治的趋势，通过宪法和法 律扩大地方自治权来克服中央集权的僵化体制，激发地方的活力，保证人民的自由、平等权利。