跨界海域环境治理政策失灵的制度分析——以《渤海碧海行动计划》为例.pdfVIP

跨界海域环境治理政策失灵的制度分析 ——以《渤海碧海行动计划》为例1 唐国建2 (河海大学公共管理学院社会学系，江苏南京 ) 提要：跨界海域环境治理因为涉及到多个部门和不同区域，在政策的具体执行中采用的 是科层制管理方式。条块分割、职责明确、文牍主义是科层制组织高效管理的最基本要素。 环渤海环境治理政策的制定是基于一定的科学认识之上的，并且遵循了现有的相关法律法 规。具体的实施却因科层制管理方式中官僚主义作风、各部门间的敷衍推诿、各地方政府间 的利益冲突和地方执行机关的形式主义而导致政策失灵。科层制组织的三个要素充分发挥作 用的一个必不可少的前提基础就是组织主体必须是理性化的人，但这一前提恰好是科层制管 理在中国这样的“伦理本位”的社会中遇到的最大症结。在人情关系、利益分化与制度理性 之间，强化环境道德或许是解决症结的途径。 关键词：环境治理 科层制 政策失灵 一、引言 渤海是中国四大海域中唯一的半封闭内海，它不仅仅是沿海三省一市(辽宁、河北、山 东和天津)的发展温床，也是整个北方大部分省市的污水等垃圾的集散地。2001年，国务 院做出关于“渤海碧海行动计划”的批复，由国家环保总局(2008年改为国家环保部)3牵 头正式实施该计划。国家计划在2015年之前，投入555亿元人民币分3个阶段来治理并改 善渤海的水环境，即近期目标(200l一2005年)：海域环境污染得剑初步控制，生态破坏的 趋势得到初步缓解；中期目标(2006—20lO年)：渤海海域环境质最得到初步改善，生态破 坏得到有效控制；远期目标(2011年一2015年)：渤海海域环境质量明显好转，生态系统初 步改善。 然而，2006年7月国家发展与改革委员会启动《渤海环境保护总体规划》的编制工作， 这宣告了《渤海碧海行动计划》在第一个阶段的实践失败了。2008年2月国家海洋局公布 了新出台的《渤海环境保护总体规划》，计划追加400亿元人民币来治理渤海。对此，国内 媒体和相关人士给予了诸多关注，在众说纷纭中有一点是共识，即《渤海碧海行动计划》的 失败是一个典型的环境治理政策欠灵4的现象。因此，对于《渤海环境保护总体规划》这个 新的政策而言，如果不对前一个政策失灵进行追根溯源，那么，新政策的实施结果必然会受 到人们的质疑。毕竟，《渤海碧海行动计划》和《渤海环境保护总体规划》都是一种治理的 行动策略，很难说谁比谁更科学。同时，国家海洋局和环保总局都是国家的职能部门，执行 1本文系2008年国家社会科学基金项目：环渤海环境治理失灵问题的整合研究(项目编号：08BsH032) 前期成果之一。 2唐国建，男，(197卜)，河海大学社会学系08级在读博士研究生，山东工商学院讲师。 3 2008年环保总局改为环保部，但由于本文所讨论的内容都是2008年之前的，所以，文中仍然用“国家环 保总局”这个名称。 4也有人将之称为“政府失灵”，笔者认为“政府失灵”与“政策失灵”具自-相同的含义，只不过前者突出的是行 为主体，丽后者突_}J：的足行为策略。但在实践中，都是表爪政策实施朱到达顶期效果。 603 策略大同小异。因此，将这次治理的转换用“换汤不换药”来形容是很恰当的。 海域是陆域的延伸。渤海环境治理主要涉及沿海三省一市，渤海治理政策必然涉及到 边界问题，中央相关部门更多是扮演决策和协调的角色，地方政府及其相关部门才是主要的 政策执行者。与其他类型的环境治理相比，正式的制度安排在跨界海域环境治理中的作用更 加重要。因此，本文作为2008年国家社会科学基金项目《环渤海环境治理失灵问题的整合 研究》的前期研究，其目的就是从制度的角度对渤海环境治理中政策失灵问题进行归因，力 求为跨界海域环境综合治理政策的决策与实施提供一定的理论反思。 二、环渤海环境治理政策的制定、实施与成效 决策正确与否是政策成功与否的前提基础。“环境治理就是在对自然资源和环境的持 续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力 并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可 持续性”(朱留财，2006：52-56)。但是，决策正确只是前提基础，正确的决策需要有效 的执行才能使政策获得应有的成效。