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公安研究 2011年第8期 (总第202期) 论行政干预与警察权规范行使 俞 亮 摘 要 当前，公安机关在执法过程中遭到行政干预的情形时有发生，成为群众和媒体关注的 热点，损害了公安机关的良好形象和执法公信力，破坏了和谐 良好的警民关系，增加 了社会不稳定 因 素。究其原因，既有体制机制方面的问题，也是现实情况下的无奈之举，还有领导者个人意识和水平 的问题。公安机关应从行政干预发生的根源入手，避免和克服行政干预问题的发生，保证公安机关依 法规范行使职权。 关键词 规范执法 行政干预 行政干预，是指政府凭借政权力量，依靠从上而下的行政组织制定、颁布、运用政策、指 令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。 当前，公安机关在执法过程中遭到行政干预的情形时有发生，成为群众和媒体关注的热点， 损害了公安机关的良好形象和执法公信力。这种干预，主要是指政府运用 自身的领导地位，通过 发布命令、摊派任务、作出批示等方式，对公安机关执法施加压力和影响，使公安机关从事职责 范围之外的非警务活动，或者在案件办理中直接或间接体现政府意图的一种方式和手段。这种情 况的发生，既有体制机制方面的问题 ，也是现实情况下的无奈之举 ，还包括领导者个人意识和水 平的因素。 一 、 行政干预公安机关规范执法之根源 (一)从行政隶属关系来看，公安机关作为政府的一个重要职能部门，本身就受到政府 的直 接领导，与其存在着隶属关系 这一点同法院、检察院有着 明显的区别。虽然统称为政法机关，但人民法院、人 民检察院是 由人大选举产生，对其负责，受其监督。他们与同级政府之间，即俗称的 “一府两院”，是一种 平行关系，各司其职、各负其责，不存在行政隶属关系。加之我国正处于社会转型期，社会矛盾 日益尖锐复杂，维护稳定处置突发事件任务艰巨繁重，很多地方为了提高公安机关的地位，由政 府的副职甚至党委常委、政法委书记兼任公安局长。这种做法，一方面是对公安机关重要地位特 别是维护稳定方面突出作用的一种充分肯定；另一方面，也在客观上强化了党委政府对公安机关 的绝对领导 。 作者单位 ：南京市公安局江宁分局 · 70 · 论行政干预与警察权规范行使 (二)从机构管理权限和财政保障来看，目前公安机关的经费来源主要 由所属同级地方财政 负责 《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》 (中发 [2003]134号)文中，明确指 出，各地县级财政部门要按照收支脱钩、全额保障、突出重点、分步实施的原则 ，建立公安经费 保障机制。 《公安机关组织管理条例》第二十三条规定： “县级以上人民政府按照国家规定的经 费项 目和标准，将公安机关经费列人财政预算，实行全额保障，并对经济困难地区的公安工作给 予必要的经费支持。”地方政府对公安工作投入了大量的人力、物力、财力，地方公安经费开支 占整个政府财政开支的比例持续上升， “在地方财政开支中，公安财政支出占地方财政总支出的 比重从改革初期2％强的平均水平增至后来的5％”。② 从机构管理权限看 ，“目前，公安机关列入地方政府机构编制序列，实行公务员人事管理， 公安机关的机构设置、干部任用、民警招录、清退等都受到当地组织人事部门的制约，内部人事 管理缺乏自主权 ，造成进、出口不畅，管理不顺”。⑧而政府部门通过 自身在财政保障和机构管理 上的强势地位， “可以通过调整公安机关的机构设置与警力配置，灵活掌控公安机关，按照本地 实际需求及具体治安 目标 ，分配、调动警力资源”。从而使公安机关对地方政府的人身依附性空 前增强。对法律负责、对人民负责的工作要求异化为使地方党委政府满意的畸形 目标。 “面对非 警务活动的指令，警察往往处于两难境地，听从当地政府指派，不依法履行职责，要受公众指责 甚至法律条例制裁；而依法履行职权，不接受当地政府的指派，又要受到政府的非议，乃至报 复”。⑨部分公安机关在工作中甚至唯党委政府命令和指示马首是瞻、唯唯诺诺 ，缺乏独立、冷静 判断和思考能力，成为党委政府冲锋陷阵的 “马前卒”和干群矛盾的 “牺牲品”。 (三)从政府现实工作面临的困境和矛盾来看，不仅公安机关对政府存在强烈的依附性，政 府部门对公安机关的依赖性也 日益明显