国有土地使用权“收回”之质疑.pdfVIP

《学术界》(月刊) 总第159期，2011．8 ACADEMICS No．8Aug．2011 国有土地使用权 “收回之质疑 O 李稀恒，金 俭 (南京大学 法学院，江苏 南京 210093) (摘 要]国有土地使用权的收回制度，无论是在立法上，还是在适用的过程中，都 存在着许多问题。在对国有土地使用权 “收回”溯源的基础上，可见其具有纯粹的行政 强制性、原则上无偿性等特点。因此，应当将 “收回国有土地使用权”的概念限定在以划 拨手段让与的国有土地使用权 因不再使用而被无偿收回以及作为行政处罚的国有土地 使用权的无偿收回两个方面，从而使该制度适用的无序现状得到有效遏制。 [关键词]国有土地使用权；不动产公益征收；收回制度 一 、 疑问的提出 在我国，国家同时兼具国有土地的所有者和管理者双重身份。最能体现这 种国家双重身份的制度就是国有土地使用权的收回制度。而从相关案例 ¨中， 可以发现以下几处疑问：其一，提前收回依法出让的国有土地使用权只能够在法 定的几种情形下作出，单就因公益收回土地使用权而言，行政机关在作出 “收回 土地使用权”的行政决定时，所依据的 “公共利益”的范围应当如何界定，其与房 屋公益征收又存在着什么样的区别，还是说，二者的本质其实是相同的?其二， 城市房地产的拆迁意味着相关国有土地使用权 的消灭，那么收回国有土地使用 权在拆迁的程序中应当处于怎样 的地位?更进一步来说 ，城市房屋征收与 国有 土地使用权收回的界限应当如何界定?其三，若是征收单位、个人的房屋及其他 作者简介 ：李秫恒 ，南京大学法学院博士研究生；金俭，南京大学法学院教授、博士生导师。 一 l10 — 国有土地使用权 “收回”之质疑 不动产，则必须按照拆迁补偿标准对相对人进行补偿 ，而根据 《土地管理法》和 《物权法》的有关规定，有偿 “收回”的补偿标准是弹性较大的 “适当补偿”，公益 征收的补偿标准则相当明确，远高于前者的标准，这种补偿标准上的差别是否也 会成为行政机关趋 向于 “收回”而不是 “征收”的原因呢?此外，国有土地上房屋 征收的补偿是否应当包括相应的国有土地使用权的补偿也是问题之一。 二、国有土地使用权 “收回”的法源 (一)土地使用权 “收回”的来源 建 国初期 ，用地单位不需要向国家缴纳土地出让金，只负责被征用土地的补 偿费或者补助费以及土地上房屋、水井、树木等附着物和农作物的补偿费，在某 些情况下，甚至可 以不发给补偿费。因而，根据 1958年 《国家建设征用土地办 法》第2l条的规定 ，如果发生 “征而不用和征多用少”的情形时，国家可以无偿 收回尚未使用的土地。这种无偿收回土地使用权的行为完全是基于国家的国有 土地所有权和无偿让与土地使用权两方面情况而作出的。而在相当长的一段时 期内，“收回”土地使用权的概念都局限在这种 内涵里 。 1986年 《土地管理法》第 19条中规定了收回国有土地使用权的几种情形， 但是由于出让土地使用权制度尚未出现，收回的土地使用权之前都是通过无偿 划拨的手段让与的，因此也不存在收回土地使用权时的补偿问题，而且对拒不交 出土地的，还要责令其交还土地，并处罚款。在这部 《土地管理法》中，国家完全 是通过行政强制手段来收回国有土地使用权 的，考虑到让与使用权时体现的同 样是彻底的行政性，所以也未尝不可。而在 1988年 《土地管理法》中，虽然规定 了 “国有土地和集体所有的土地的使用权可 以依法转让 ”和 “国家依法实行国有 土地有偿使用制度”，但是并没有对实施的细则加以明确，实际上不具有可操作 性