集体林权制度改革与农村社会管理创新研究.pdfVIP

《东南学术))2011年第5期 集体林权制度改革与农村社会管理创新研究 贺东航 叶劲松 摘要：我国山区农村人 口占全国总人 口的56％，山区农村的社会管理和社会稳定是我国 农村经济社会全面稳定的重要基础。随着集体林权制度改革在全国的深入开展，许多潜在 农村社会 问题和林权纠纷纷纷呈现。为了应对这种挑战，我国南方集体林区的一些地方，以 林改为契机，在发挥农村基层组织作用、培育社会组织，提升农民自我管理，化解干群矛盾和 林权纠纷等方面做出了有益探索，促进了农村经济社会的发展，推动了农村社会管理的创新。 关键词：林改；农村社会管理；新问题；新契机 中图分类号：F326．2 文献标识码：A 文章编号：1008—1569f2011)05—0094一O8 农村社会管理通常是指以农村基层政府为主导的包括其他农村民间社会组 织和村民在内的社会管理主体在法规、政策和乡规民约的框架内，通过各种方式 对农村社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。早在上 个世纪9O年代，就有学者开始系统探讨市场经济条件下农村社会管理的模式选 择、职能形式和运行机制。@到了2l世纪初，随着农村社会 “空壳化”的加剧，各 种农村社会问题更加突出。目前正在全国进行的集体林权制度改革工作是一个 利益再分配的过程，涉及到众多利益相关者，时刻面对着是否被不同的社会力量 接受为 “正当”的考验。在集体林权制度改革中，一方面，明晰产权是林改工作 的重中之中，产权是否明晰直接关系到新产权体制的构建；另一方面，原本潜在 的巨大林业经济价值迅速变为实际的经济利益，给一些人的违规操作提供了可 乘之机，过去隐藏着的林权纠纷纷纷显露出来，并呈现出一种上升的态势，引发 了多起的群体性的事件。因此，集体林权制度改革不仅有赖于经济学意义上的 产权明晰，更有赖于社会结构的变化——在具有不同资源、利益、身份和权力的 力量之间，建立一种新的平衡关系，这是未来中国集体林权制度改革面临的挑 基金项 目：国家社会 科学基金 重大项 目 “中国集体林权 制度 改革研 究”(项 目编 号： 09ZD045)，福建省三 明市林业局项 目“永安林改与农村社会管理创新”。 作者简介：贺东航，华中师范大学中国农村研究院教授； 叶劲松，华中师范大学中国农村研究院研究人员。 《东南学术))2011年第5期 战。福建省三明市是国家确定的唯一一个 “国家林业改革与发展综合试验区”， 在 2004年率先启动集体林权制度改革，2009年 4月被国家林业局确定为全国 唯一的林业改革与发展示范区，在集体林权制度改革方面创造了不少重要经验， 给农村社会管理带来新的契机 ，主要体现在以下几个方面： 一 、 体制上理顺林权纠纷调处机制 永安县在林权制度改革不久之后，曾由于历史遗留问题一度出现大量纠纷： 如在争议地抢造、抢采林木，从事采矿等生产经营活动中人为设置调处障碍，串 联群众集体上访，静坐示威，恶意上访、恶意诉讼现象普遍。当时三明市地方政 府的山林纠纷工作小组办公室设在林业局。这种体制的缺陷在于：由于山林纠 纷调处工作涉及面广，山林纠纷往往与土地、矿产、水事等纠纷纠缠在一起，只靠 林业主管部门往往很难处理。由林业主管部门调处机构代表政府行使调处职 能，其统筹性、权威性不够，效力比较差，而且山林纠纷调处机构是由政府下放到 部门，其行政规格低，给调处工作带来了极大的不便。加上纠调工作环境较差和 个别乡镇对山林纠纷调处工作重视不足，林区纠纷矛盾突出。据统计，自林改以 来，永安市共发生山林纠纷306起 ，涉及面积 72478亩，纠纷数量最多的是2008 年的70起，牵涉到的林地面积最多的是2005年的13400亩。④为此，三明市地方 政府制订了处理山林纠纷的三个原则： (一)稳定原则。这是三明市政府组织调处林权纠纷的最高 目标。强调稳 定原则是为了尽量减少新集体林改的实施成本，包括减少改革的时间成本和政 治成本，从而减少改革的社会风险。只要能够平息双方的林权纠纷，政府组织可 以采取各种法律许可的方式来达成 目标。如三明永安市 自2004年在调处林权 纠纷时，强调坚持 “稳定第一”的方针，该市围绕新集体林改这项首要工作，调处 了一大批山林权属纠纷和经营合同争议案件。 (二)合法原则。遵循相关法律，