中国转移支付制度规范过程中的利益分化与整合——新制度经济学视角下对中国转移支付演变的一个解释.pdfVIP

财贸研究 2011．4 中国转移支付制度规范过程 中的利益分化与整合 新制度经济学视角下对 中国转移支付演变的一个解释 王广庆 侯一麟2 王有强 (1．清华大学 公共管理学院，北京 100084；2．(美国)佐治亚大学 公共与国际事务学院) 摘 要：中国的分税制 自实行 以来，在各类转移支付的演化过程 中，税收返还制度保持了较好 的刚性，一般性转移支付的分配规则较为完善，但执行机制普遍较弱，而专项转移支付的分配规则 和执行机制均不完善。分析表 明，分配规则和执行机制完善与否是中央、地方政府、主管部委 以及 相关领导者利益博弈的结果 ，他们之 间不 同的利益需求及力量对比可能是 中国财政转移支付变迁 的动因之一，而坚持推进制度化则是 16年来转移支付改革的基本逻辑。 关键词 ：转移支付 ；演变；利益分化；利益整合 中图分类号：F812；F062．6 文献标识码 ：A 文章编号：1001—6260(2011)04～006l一07 作为分税制配套措施的转移支付，经过十余年的发展已成为中央与地方财政关系中的一个重要组 成部分。然而，来 自审计部门和学术界的众多批评却使转移支付的演变过程充满争议，人们担心 “跑部 钱进”的非正式分配方式将产生高昂的 “交易费用”，从而导致大量转移支付资金的浪费。中国财政历 来以“基数定天下”，这种一贯的理财路径使得各地方在新的财政体制调整过程中对 “基数 “的争夺异常 激烈。在地方政府看来，错失 “基数”就意味着错失了未来。事实上，政府的任何一项改革都会牵涉到 不同的利益主体，制度变迁充满着对利益的博弈，这个过程的复杂性和艰巨性很容易被人们所忽视。 有关中国财政转移支付的文献，主要聚焦于基本理论、制度设计、政策效果、存在的问题及对策等常 规范围，很少对转移支付的制度变迁进行系统性研究。这就使我们不能真正理解导致其路径选择的根 本原因。基于此，本文试图跳出财政学的一般框架，以新制度经济学的分析方法探讨 l6年来我国转移 支付演进的基本动因和逻辑，进而提出在当前政治约束条件下深化改革的可行之策。 广义上讲，我国财政转移支付一般包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三类；狭义上讲， 则仅指一般性转移支付和专项转移支付。本文选择广义的转移支付为研究对象，原因在于制度选择和 演化中，税收返还、一般性转移支付和专项转移支付彼此影响，密不可分。目前，税收返还、一般性转移 支付和专项转移支付经过十多年的发展已经构成了一个基本体系，尽管这个体系中每个具体项 目的产 生都有特定的历史背景，都是针对某一项经济改革的补充措施，但从制度变迁的视角来看，却隐含着相 似的内在规律。本文的侧重点是研究转移支付变迁的基本动因和逻辑，我们不详细考察具体每一项转 移支付变迁的过程，而是把注意力集中在归纳三类转移支付制度的演进规律、变迁动因和逻辑上来。 收稿 日期 ：2010—09—13 作者简介：王广庆 (1976一)，男，河南安阳人，清华大学公共管理学院博士生。 侯一麟 (1962一)，男，天津人，美国佐治亚大学公共与国际事务学院讲座教授 。 王有强 (1962一)，男，江西南昌人，清华大学公共管理学院教授 ，博士生导师。 基金项目：本研究得到国家 自然科学基金重点项 目“中国政府部门的结构与运作研究”(批准号和清华大学产业发展与环境 治理研究中心资助。 一 6】 一 一 、 背 景 源于分税制的转移支付，无论是税收返还、一般陛转移支付还是专项转移支付，在某种程度上都带有一定 的 “起始陆”问题。由于旧体制下各省市区(以下简称省)与中央错综复杂的财政关系，实施分税制的第一年 中央对各省转移支付额度的确定是政治谈判的结果，不同省份之间没有完全的可比性。按照分税制的规定， 增值税和消费税返还原则上是以1993年各省的两税收入为依据，但由于地方政府普遍策略性地做大了当年 基数，经中央粗略 “挤水”之后，起始数据已失去了客观性和准确性；一般性转移多~4-,1和专项转移支付的确定 更无规则可依，完全是—对一谈判后的一锤子买卖(翁礼华，2OO8)Ⅲ 。迄今为止，1994年我国转移支付的 分配数据仍处于保密状态，起点不公可见一斑。这样的初始条件尽管带有较强的随机性，但在以后的制