“增减挂钩制度”生成的“问题导向”和“路径依赖”.pdfVIP

第14卷第3期 南华大学学报(社会科学版) Vol.14 No.3 2013年6 月 Journal of University of South China(Social Science Edition) Jun.2013 “增减挂钩制度冶生成的“问题导向冶和“路径依赖冶 孙摇 建摇 伟 (上海杉达学院法学系,上海200040) [摘摇 要]摇 在城乡统筹的背景下,国家为了破解城市发展和耕地保护之间的土地指标难题,而进行的试点式的改革,在 某种程度上已经突破了现行农村集体建设用地制度。 从已有的研究来看,由于不能从增减挂钩制度改革“路径依赖冶来进行 审视,致使在研究过程中仅仅就该项制度来评价相关实践,其在观点和论证上出现一些理论上和实践上的误区。 文章从上 海、浙江、成都、天津等省市所进行的农村集体建设用地制度形成问题出发,来深化对这些改革试点内涵的认识,并进而为准 确地归纳本次试点改革制度性难题提供基础。 [关键词]摇 农村集体建设用地;摇 城乡建设用地增减挂钩;摇 农用地转用指标;摇 耕地占补平衡指标 [中图分类号]摇 F321郾1摇 [文献标识码]摇 A摇 摇 摇 [文章编号]摇 1673-0755(2013)03-0080-08 摇 摇 现行《土地管理法》设定下的农村集体建设用 中仅仅就该项制度来评价相关实践,致使其在观点 盂 地制度,正在被各地为统筹城乡而进行的集体建设 和论证上出现一些理解上的误区 。 用地试点式改革所突破,如上海市的宅基地置换、天 笔者认为城乡建设用地增减挂钩制度改革,与 津市宅基地换房、浙江省所推行的“两分两换冶,重 传统的农村集体土地制度存在的问题具有深刻的内 庆推行的“地票冶制度以及成都探索出来的城乡建 在联系。 如现有的农村集体土地制度保护耕地的不 淤 力、对地方政府转用或征用土地的监管的弱化以及 设用地增减挂钩制度 。 而地方各省市所推行的农 村建设用地试点改革,其主要内容就是为了获取城 对农民土地权益保护的严重不足等问题。 而既定的 乡统筹发展中建设用地指标,在农民自愿的前提下, 土地制度改革由于受渐进式的改革的路径的限制以 由地方政府对农民以宅基地为主的农村建设用地和 及既有土地制度性资源的束缚,不可能进行另起炉 以承包地为主的耕地统筹规划、集约利用,并进而将 灶或大刀阔斧的改革,而只能在既有的土地制度基 结余的建设用地指标进行项目开发或置换至城镇地 础之上,进行渐进式的改革。 笔者主要从以下几个 区,以便进行使用“宅基地换房冶和“承包地换城镇 方面来展开本文的论述:原有征地制度保护耕地的 社会保障冶的农村土地制度改革。 因此,在这个意 乏力、1998年《土地管理法》确立的农用地转性双重 指标制度、中央为保护耕地而日益强化土地管理行 义上,这种政策性很强的试点改革并没有彻底否定 政化改革以及地方政府为获取土地指标而积极推 传统的征地制度,而是与传统的农村建设用地制度 于 动。 通过论证,笔者发现这些制度改革都是针对我 和征地制度存在既有的“路径依赖冶 。 与此同时, 国农村土地制度在实践层面上遇到的问题而进行 该项试点内容与其所面临的制度性问题,特别是在 的,