试论律师挂职行政机关制度对法治政府建设的积极作用.docVIP

试论律师挂职行政机关制度对法治政府建设的推动作用 -- 兼谈律师参政议政的实践与制度创新 安徽天瑞律师事务所 孙森 [内容摘要] 作为首位到合肥市人民政府法制办公室挂职工作的执业律师，深刻体会到这种方式属于一项创新性的制度探索，是中国律师参政议政的一种特殊方式，是有别于一般的公务员挂职交流、科技人员县乡挂职扶贫、大学生基层挂职锻炼等的一种跨行业、跨身份的挂职方式，在安徽省乃至全国尚属首例。基于对依法行政和法治政府建设的深化理解，本文探讨了执业律师挂职行政机关制度的可行性、现实性，并对完善律师挂职行政机关制度提出了相关的建议。 [关键词] 律师挂职，行政机关，依法行政，法治政府，参政议政 2008年5月，根据合肥市政府的要求和合肥市司法局、合肥市律师协会的推荐，笔者作为第一位去市政府法制办挂职的执业律师，在合肥市政府行政复议应诉办公室挂职担任副主任半年。其间，笔者利用自身的专业及法律实践优势，为市政府的部分重要投资项目和重要法律事务提供了及时有效的法律服务，获得了市政府有关领导和市政府法制办的好评。这种“执业律师挂职行政机关”的创新机制在安徽省乃至全国尚属首例。通过挂职的经历，笔者更加深刻地体会到执业律师这样一支特殊的法律人队伍在各级政府，特别是市县两级政府的依法行政、法治政府建设上，有责任也有能力发挥更加积极的推动作用；同时，也为中国执业律师参政议政的实践做了一次有益的探索。 一、挂职经历深化了笔者对市县两级政府依法行政的重要性和紧迫性的理解 当前，“全面推进依法行政、建设法治政府”已成为我国各级政府普遍追崇的价值取向和自身建设目标。作为我国行政体系中的基础部分，市县政府依法行政一直是重点和难点。1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，2004年国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》，2008年5月，国务院出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》再次为解决这个问题指明了方向。而笔者在挂职期间参与的一些法律事务就属于典型的市县政府或市直行政机关的具体行政行为，直接涉及到人民群众或企业的利益，如果不依法、公正处理就可能会给人民群众或企业造成政府不依法行政的负面印象，从而损害政府的形象。 （一）市县两级政府的依法行政工作是法治政府建设的重要基础性工作。市县两级政府处在政府工作的第一线，在我国的政权体系中具有十分重要的地位，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。因此，市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程，是一项重要的基础性工作。 （二）大力提高市县政府及其工作人员依法行政的能力和水平是全面推进依法行政的紧迫任务。在改革开放和社会主义现代化建设已进入新的历史时期的今天，一些深层次的矛盾和问题已经逐步显现，人民群众的政治参与积极性和民主法治意识日益提高，维护自身合法权益的要求也日益强烈，这些都对市县政府工作提出了新的更高要求。发生在2009年5月10日至6月16日的湖北省巴东县的“邓玉娇事件”就是考验县级政府依法行政能力和水平的典型标本。根据《南方周末》2009年6月18日头版报道，在事件发生的37天里，“发生了律师被解雇、野三关镇打记者、巴东城半戒严等事件，公众和巴东政府情绪日趋对立。邓玉娇案逐步演化为邓玉娇事件，巴东政府陷入了空前的信任危机”，连该县政府官员也认为“巴东有史以来从来没有这么紧张过。毕竟是县里，不是每个领导都受到过民主与法治的训练，不是每个人都是薄熙来，采取的方法有不妥的地方”，“到了后来，事情就变成了一切都为了维稳”。这起事件再次告诉我们，我国市县政府的依法行政能力与形势发展的要求还有不小的差距，这种状况亟待改变。 二、执业律师参与市县法治政府建设的可行性和现实性 “依法治国”被确定为我国的治国方略以来，社会各界经过研讨、实践，已就“依法行政是依法治国的核心”、“行政法治是依法治国的根本原则”形成共识。特殊的行政地位，使得市县政府的行政行为与人民群众的实际利益休戚相关。市县政府处在政府工作的第一线，直接面向广大人民群众，需要处理各种具体、现实的利益关系和社会矛盾。市县政府能否依法行政，是社会公平正义能否实现的重要体现。然而，就共性而言，市县政府依法行政目前还面临一些突出的问题： （一）法治效果的渐进性成为片面政绩观的阻碍。法治效果的长期性和渐进性，在片面追求GDP增长率的政绩观面前，显得比较遥远，极少数人甚至认为法治阻碍地方经济发展。以至于有的地方为了谋求所谓的发展优势，置环境保护、安全生产、土地管理等法律禁止性规定于不顾，片面追求短期效益，将突破法律底线作为创新经验津津乐道，从而给人民群众利益和子孙后代的