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试论人民监督员制度 内容摘要 人民监督员制度，产生于司法改革铺陈的时代背景下，是检察机关自身试行、旨在解决直接受理侦查案件缺乏有效的外部监督而采取的一项重要改革探索。人民监督员制度尽管只是一个范围有限的制度创新，但符合以权利制约权力防止权力滥用的进路，符合社会主义司法制度的本质要求，也是彰显程序正义现代法治理念使然，有其存在的法理基础、创设依据和促进公正司法的生命力。本文通过对人民监督员制度的定位和性质分析，挖掘其存在的法理基础和法律依据，揭示了它的本质特征，提出了目前试行的人民监督员制度存在的问题，并从人民监督员的条件和选任、监督案件的范围、程序、方式以及监督的效力方面，提出了完善人民监督员制度的立法和司法建议，以利于这项制度的发展。 关键词 人民监督员 民主监督 检察权 监督机制 2003年8月，最高人民检察院遵照党的十六大确定的推进司法体制改革的要求，从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题入手，在反复研究论证的基础上，开始实施人民监督员制度试点工作。这项制度规定由机关、企事业单位和基层组织民主推荐的人民监督员对检察机关查办职务犯罪工作实施监督，重点是对犯罪嫌疑人不服逮捕决定案件、拟撤销案件、拟不起诉案件“三类案件”和是否应当立案、超期羁押以及其他违法办案等方面的“五种情形” 进行监督[1]，旨在实现对检察机关直接受理侦查案件形成有效的外部监督促进司法公正的目的。作为司法体制改革重大任务之一的人民监督员制度设计与运行，标志着中国特色社会主义检察制度的日臻完善，民主法治建设迈出坚实的步伐，产生了良好的社会影响和国际影响。2005年国务院新闻办公室发布的《中国的民主政治建设》白皮书指出“实行人民监督员制度，将检察工作置于人民群众的有效监督之下，体现了诉讼民主的要求”。随着人民监督员制度的试行，有关人民监督员制度基础理论的研究日益深化。本文主要从“谁来监督监督者”的逻辑起点出发，对人民监督员制度进行深入分析，就人民监督员制度的性质和法理基础、法律依据和立法与司法完善进行探讨。 一 人民监督员制度概述 （一）人民监督员制度的定位 我国的法律监督体系依监督主体不同可以分为国家监督和社会监督两大系统。所谓国家监督，即由国家机关以国家名义依法定职权和程序进行的具有直接法律效力的监督，其主要特点是法定性，即监督主体、客体、内容、范围、程序等应有明确、具体的法律规定，严格的程序性和直接效力性。所谓社会监督，即由国家机关以外的政治或社会组织和公民进行的不具有直接法律效力的监督。其特点在于其广泛性，即监督主体、客体、内容、范围和影响上的广泛性，监督途径和方式上的灵活多样。社会监督尽管不具有国家监督所具有的直接国家强制性和法律效力，但其积极、主动的监督方式却有可能引发和启动国家监督机制的运作，导致带有直接国家强制性的监督手段的运用，乃至产生强制性的法律后果。社会监督的广度、深度和完善程度，往往标志着一个国家民主、法制的发展程度，与一个国家民主法制的发展和社会的进步成正比，二者互为表里、互为标志。[2] 我国的社会监督根据主体的不同，可分为政治或社会组织的监督、社会舆论的监督和公民的监督。公民监督包括“权力监督”和“权利监督”。前者是人民通过其代表机关，按照法定的方式和程序所实施的间接监督，即“权力监督”或 “人大监督”；后者是人民团体、群众组织和公民个人采取批评、建议、申诉、检举、控告等形式，对各级国家机关及其工作人员进行的直接监督，即“权利监督” 或“群众监督”。可见，群众监督是更具有直接性、基础性的人民监督形式。人民监督员制度是人民群众直接参与监督司法、执法过程，控制和制约检察权运行的途径和形式，无疑是属于“权利监督”或“群众监督”的范畴。将社会监督引入检察机关侦查、诉讼工作之中，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，而且有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，保障检察权的正确行使，防止检察权的滥用，以确保检察机关执法不枉不纵，从而确保司法公正的实现，确保办案的法律效果与社会效果的有机统一。 但我们在理解人民监督员制度时应当注意人民监督员的监督不同于人大监督,也有别于一般意义上的群众监督： 首先，人民监督员的监督不同于人大监督。在我国现行的法律监督体制下，国家监督是有权监督包含有接受党的领导、权力机关即人大的监督、公安机关和审判机关的监督，而社会监督则属于无权监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。各级人民代表大会是我国的权力机关，实施法律监督是国家权力机关的基本职能。人大代表实施法律监督是基于其所享有的国家权力，它对检察机关的监督是国家权力之间的监督，本质上说是权力对权力的监督，是一种有权监督 。而人民监督员的监督则是以权利制约权力，人民监督员的监督意见，是检察机关决策的参考，不具有直接的法律效