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城市土地国有规定的由来 　　1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了新修订的《中华人民共和国宪法》。与之前的历部宪法相比，这部宪法的一个突出特点是，首次对土地所有权制度进行了明确规定，并增加了“城市的土地属于国家所有”（第十条第一款）这一条款。对于这一规定，当时的人们并没有给予高度关注，也没有认真考虑其可能带来的后果。然而，随着1987年以后城市土地逐步的“市场化”、城市住房制度的改革（特别是“住房商品化”的出现）、旧城改造范围的扩大，以及随之而来的城市房屋征收矛盾的增多和激化，人们逐渐发现，房地产领域中种种矛盾以及这些矛盾的根源，都与现行宪法关于土地制度的规定有关。那么，“城市的土地属于国家所有”是何时以及如何被提出的？1982年宪法为什么要宣布“城市的土地属于国家所有”呢？ 　　一、城市土地国有的由来 　　1949年年初，全国解放在即。这年的4月25日，毛泽东、朱德签署的《中国人民解放军布告》宣布，“农村中的封建的土地所有权制度，是不合理的，应当废除”，但是“城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理”。注1同年8月，《人民日报》刊登文章论述了共产党对于城市房地产的政策，指出，“中国共产党和人民政府对于城市私人所有的房屋、地产和房租的政策，采取如下的原则：一、承认一般私人所有的房产的所有权，并保护这种产权所有人的正当合法经营；禁止任何机关、团体或个人任意占用私人房屋。……”注2同年9月通过的《共同纲领》第三条规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”。根据这一规定，在1950-1953年间，各地政府不但给城市土地所有权人换发了新政权的土地房屋所有证，注3而且还要求“土地房屋之买卖、典当、赠予或交换，均应凭土地房屋所有证，并由当事人双方订立契约，由承受人依照本条例缴纳契税”。注4 　　到1954年，五四宪法依然规定“保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。注5因此，城市的私有土地，无论是作为生产资料还是作为生活资料，都受到了宪法的承认和保护。据中央书记处第二办公室的统计，1955年之前，在北京、天津、上海、济南、青岛、沈阳、哈尔滨、南京、无锡、苏州这10个城市，私人房地产分别占这些城市全部房地产的53.85%、53.99%、66.00%、78.00%、37.90%、36.00%、40.20%、61.30%、80.25%、86.00%。私人房产主当中不少人拥有大量房产，比如李鸿章的后代在上海即占有房屋面积10万多平方米。注6 　　1955年年底，中央书记处第二办公室提出了《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，该意见认为必须“对城市私人房产进行社会主义改造”。改造的总目标是“加强国家控制，首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制”。另外，该意见还要求，“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法一律收归国有”。注7 　　1956年1月18日，这份最早以“城市”为标准提出要将部分土地“国有化”的意见被中共中央转批，成为具有强制力的规定。不过，该份意见希望解决的是“日益增多的城市人口与城市住房短缺之间的矛盾”，具体规定的内容也是关于房租如何收取和分配的问题，并不涉及城市私有房屋地基的征收或者国有化问题。另外，因为种种原因，这份意见在全国也并没有得到迅速落实。到1960年底为止，“在全国依然还有14%的市及2/3左右的县还未进行或者没有完成改造工作”，以至于中央工商行政管理局和商业部不得不再次呼吁各地“加速城市私人出租房屋社会主义改造工作”。注8 　　到1963年，国家房产管理局向国务院报告：“除少数大城市对私营房产公司和一些大房主实行公私合营以外，绝大多数是实行国家经租。经租的办法是，凡房主出租房屋的数量达到改造起点的，即将其出租房屋全部由国家统一经营，在一定时期内付给房主原房租20%至40%的固定租金。改造起点的规定，大城市一般是建筑面积150平方米（约合10间房），中等城市一般是100平方米（约合六、七间房），小城市（包括镇）一般是50到100平方米之间（约合三至六间房）。按照上述办法，全国各城市和三分之一的镇进行了私房改造工作。纳入改造的私房共约有1亿平方米。这对于充分利用城市已有的房屋为社会主义建设事业服务，起了积极作用，取得了很大成绩。”注9 　　然而，由于各个地方政府在建国初期颁发给房地产所有人的房产证和土地执照（土地证书）并没有更换或没收，所以国家经租房及其所属土地的产权如何界定，在法律和实施上都不清楚。另外，对资本主义工商业和私有出租房屋进行社会主义改造，并不意味着所有的城市房屋都变成国家的了，因为根据国家房产管理局的报告，“自住房”和“账目结清后退还给房主的房子”就属于私有房屋，土地也属于私有土地。