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清末云南谘议局的运作 　　摘 要：云南谘议局的运作，标志着云南人民参与国家政治生活的开始，也是近代西南边疆政治民主化实践的起点。着重从谘议局的权限与督抚行政的关系、谘议局的经费开支、会期与议案开议、施行的流程做讨论，重塑清廷与云南地方绅民之间的关系，以便从微观层面深入了解省谘议局对近代早期云南边疆政治民主化进程产生的社会效果。 　　关键词：云南谘议局；运作；政治民主化；清末 　　中图分类号：K258.9 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0151-03 　　谘议局作为晚清政府在地方推进政治民主进程的一个立法监督机构，它是清廷开展预备立宪的重要举措之一。过去史学界对西南边疆地区（尤以云南省）的研究关注程度不够，其专题性、系统性的研究成果也相对较少，因此选择云南谘议局作为清末地方政治民主进程的考察对象，将有助于重塑清廷与云南地方绅民之间的关系，以便从微观层面深入了解省谘议局对近代早期云南边疆政治民主化进程产生的社会效果。 　　云南谘议局于1909年10月14日正式运作，这标志着云南人民参与国家政治生活的开始，也是近代西南边疆政治民主化实践的起点。有关清末云南谘议局运作的考察，笔者着重从谘议局的权限与督抚行政的关系、谘议局的经费开支、会期与议案开议、施行的流程做进一步探讨。 　　一、谘议局的权限与云南督抚行政的关系 　　宪政编查馆颁布的《谘议局章程》第六章中就已经对谘议局的职任权限做了明确的界定，其中议决权有7项，分别为本省应兴应革事件、岁出入预算决算事件、税法及公债事件、担任义务之增加事件、单行章程规则之增删修改事件、权利之存废事件，申复权有2项，分别为资政院咨询事件和督抚咨询事件，其余还有选举资政院议员、公断本省自治会之争议和收受本省自治会或人民陈请建议事件共计12项权利。而云南谘议局基本上也是依此为纲目，通过了《关于谘议局议决权内之本省行政命令施行法》，所提议案皆属本省实际需要，且针对时政积弊所议，有益于社会和广大群众。 　　关于谘议局与督抚行政的权限关系，学者孟森在《谘议局章程讲义》中曾言：“夫谘议局与督抚法律上既居平等地位，则谘议局为省之立法者，督抚为省之行政者。从此不言省则已，一言省则必为谘议局与督抚之合名是。盖国家之政治作用，即有时谘议局与督抚反抗，亦纯系法律上之反抗，并非任意为难”[1]。然当时中国的司法权尚未独立，九年的预备立宪进程中，自由法部筹备独立一事仍只是初露端倪，加上中央政府认为各省士民能力之薄弱，处事不能周全，固非官为督促则不行。因此原本法理上应与督抚对等才能实现制衡为目的的谘议局，在清廷看来，却是隶属于督抚行政部门权力下的这样一层上下关系。此外在《谘议局章程》中还明确提出：“各省督抚对谘议局之选举与会议有监督之权。如出现议事有逾越权限，不受督抚劝告者，督抚有权停止其继续活动；如所决事件有轻蔑朝廷之情形，可奏请皇帝解散”[2]。由此可见，谘议局的立法监督实权在政治民主化进程的初期是受到督抚行政部门的干预和制约，它本身的合法性虽然不容置疑，且在政治、经济、教育等方面依然具有监督和议决的权利，但由于自身可运用的权力资源相对有限，造成许多富有建设性的议案最终只能停留纸面而无法施行，议员的不满势必引发两者间矛盾的激烈冲突，这种政治现象在各省谘议局与督抚行政的关系中是普遍存在的。 　　云南地处西南边陲，交通通讯落后，各地议案提交到谘议局的时间相对迟缓，再加上督抚时刻监督议员避免出现逾越权限之处，对议案的内容经常提出质疑和限制，造成谘议局应对一些时政务求迅速解决的议案反应能力则相对较慢，从而错过了解决各种社会问题的最佳时机。譬如近代云南一直面临着边界、路矿权的外交纠纷问题，然一旦谘议局提出此类议案，政府一般认为是僭越权限而不予覆议，①有甚者以解散议会相要挟，其根源在于议决应兴应革的内容范围过于偏隘，仅重视一部分之利害，而轻视全体之利害也；还有振兴云南实业诸问题，此固属于经济行政之范围，与章程中所谓本省应兴事件相当。然币制不定，则经济市场会被扰乱，无论何种实业，皆有杌陧不安之象，则其所讨议者，欲不延及货币政策，安可得乎？[3]所以，督抚行政经常出现采取各种理由来保障官权而压制民权的行止，势必造成政治民主化的效果大打折扣。此外，少部分云南议员由于经验不足，所提议案颇不足以飨海内之望，难有探本挈领之大政治问题，这也是造成谘议局人力资源浪费和行政效率较为低下的一个原因。但从总体上看，议员与督抚的矛盾关系是制约谘议局功能有效发挥的重要瓶颈。正如当时清末官员于式枚所言：“我国宪政之最大问题，则将来中央集权与地方分权之程度是已。今欲为治本之计，则唯有速求国会之成立，举一切政治问题，悉移于国会，一面缩小督抚之权限，令其所辖者专属于地方行政事项。而谘议局之权限，亦随而缩小，令其所议者亦专属