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维普资讯 2007年第10期 ·上海经济研究 · 和谐社会建设中城市化土地及其权益问题研究 — — 以上海为例 季学明 (中共上海市委党校 200233) 内容摘要：上海已经进入城市郊区化和郊区城市化并道发展和快速发展阶段。城市化必然涉及农村 集体所有制土地利用方式的转变，其间尤其是涉及不同权利主体的利益分配的问题。本文以城市化中的 失地农民这个弱势群体的土地权益受损的热点问题为出发点，通过大量的调查研究，基于 目前农村耕地 所有权和承包权不变的前提下，从涉土法律的突破性地方立法、土地开发的管理机制、建立相关的非政 府机构、实施土地的质量和地租评估、真正保障失地农 民的土地权益提出了可操作性的建议。目的是为 解决上海的“三农”问题寻求破解之道；为上海建设和谐社会建言献策。 关键词：和谐社会 城市化 土地 问题 中图分类号 ：F293．2 文献标识码 ：A 文童编号 ：1005— 1309 (2007)100041—06 诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾预言：21世纪全人类最有影响的两件大事 ：一个是新技术革 新；一个是中国城市化。 上世纪九十年代前，上海农村地区作为中国特大型城市的郊区，其城市化发展水平明显滞后于时代 发展水平：一是上海作为中国的发达地区，与世界中下等收入国家的平均城市化水平相比还落后了2～3 年；二是也明显滞后于上海郊区 自身非农经济发展的水平 ，2000年底 ，上海郊区非农经济总量占郊区增 加值的比重为93．7％，而人 口城市化水平为42．9％(指户籍中的非农人 口的比率，以下同)。新世纪开始 后，尤其是中共中央 关《于农业区划和农村工作若干重大问题的决定》颁布以来，《决定》中把农村小城镇 建设摆到了带动农村经济和社会发展战略的高度 ，这无疑加快了上海城市郊区化和郊区城市化的步伐。 到2005年，上海郊区的人口城市化水平一跃达到71．6％，其中如闵行区、宝山区、浦东新区城市化水平 等更高，分别达到了83．9％、89．1％、92．1％，已经超过欧美等发达国家的水平。从实践中发现，上海郊区 的城市化过程确实带动了郊区经济的快速增长，无论从我国的国情还是从上海的市情来看，加快农村城 市化是一种正确的选择；但是，现实生活中一个不容忽视的事实是，耕地的大量非农化，农 民的土地权益 不断地受到侵犯。这对全面建设小康社会、建设社会主义新农村、建设社会主义和谐社会的社会发展 目 标，带来了难题。 一 、 城市化中占用耕地的一些不和谐情况 伴随着经济增长和城市化的发展，上海中心城区的扩张及园林绿化等居住环境的改善，新城区的开 发，地铁、轻轨、高架路和高速公路的新建，以及产业空间布局的扩散调整，城市用地需求不断扩张，大量 收稿 日期 ：2007—08—28 — 41 ～ 维普资讯 · 上海经济研究 · 2007年第1o期 农村集体土地相继转变为非农业用地，农村人 口转变为失地农民。根据上海 1999年～2020年城市规划、 上海建设 “四个中心”的功能定位，以及实现城乡一体化发展战略目标，未来上海的经济增长及城市化进 程仍将高速推进。随着城市功能向郊区的进一步拓展，必将对用地的带来巨大的需求，上海郊区农村人 口及农村集体土地的非农化也必将继续被强化。 目前上海郊区耕地非农化占用主要有两种情况：一种是土地所有权性质和用地性质发生了变化；另 一 种则是土地所有权性质不变，但使用权和用途发生了变化。 第一种情况主要指运用国家征用方式来征用农村集体所有的土地，这是一种按照法定程序和批准 权限，将集体所有的土地征为国家所有的行为，不但使土地的所有权性质发生了变化，同时，用地的性质 也发生了变化，它具有强制性和经济