参与式预算路径与前景.docVIP

参与式预算的路径与前景 参与式预算是协商民主制度的一部分，是以财政预算为协商内容的协商民主形式。无论是参与式预算还是协商民主，都有助于培育公民意识和社会责任意识，改进基层社会治理，优化政府决策，促进基层民主的发展。 推行参与式预算的直接动因是为了使政府预算编制公开、透明、公平，强化预算监督，提高财政资金的使用效率，促进公共利益最大化，而参与式预算的实践在客观上有助于基层社会治理的优化和民主进步。 一、何为“参与式预算”？ 社会公众参与政府财政预算编制，这是参与式预算直观而简练的表述。推行参与式预算的直接动因是为了使政府预算编制公开、透明、公平，强化预算监督，提高财政资金的使用效率，促进公共利益最大化，而参与式预算的实践在客观上有助于基层社会治理的优化和民主进步。 　　本世纪初以来，一些地方政府在有限的范围内低调而且拘谨地尝试参与式预算的探索，如今已渐成型。譬如浙江温岭市、江苏无锡市、黑龙江哈尔滨市、上海闵行区、河南焦作市、四川巴中市白庙乡、安徽淮南市、广东佛山市顺德区，等等。尽管各地参与式预算的做法各异，稍加归纳，也可区分为三种类型，以焦作市为代表的预算公开，以无锡市为代表的公共项目选择，而温岭市的参与式预算是这种实验的复合体，既注重公众参与下的预算编制、审查和监督，又兼有预算公开和预算项目选择。 　　二、“温岭模式” 温岭市的参与式预算起步最早，持续时间最长，探索的领域最全面，也最具有典型性和代表性。温岭的参与式预算由两大板块组成，即泽国模式和新河模式。 2004年12月，泽国镇政府在筹划2005年的公共设施建设时，列出了道路、桥梁、绿化、旧城改造、环卫设施等30个需要建设的项目，共需建设资金1.36亿元，而2005年的预算支出初步安排中可用于城镇建设的资金约4000万元。为了解决这个问题，泽国镇的参与式预算由此启动。泽国镇使用随机抽选的方法，从全镇12万人口中抽取了275名参与者，在一天内经过四场民主恳谈会的小组协商和大会辩论，得出了总投资3600万元的12个城镇建设项目的排序组合。从参与者的随机抽选到民主恳谈会的讨论协商，历时5个月。 新河镇的参与式预算则采取了与泽国镇迥异的方式，社会公众自愿参加，政府邀请部分对财政预算比较敏感的各界代表，210名自愿参与和政府邀请的参与者被编成经济发展、社会事业和城镇建设三个小组(2010年时已扩大为六个小组)，政府召开财政预算编制民主恳谈会，组织参与者小组协商和大会辩论，讨论、修改政府提交的2005年度财政预算收支方案，预算规模9000万元;随后，新河镇召开人代会，政府提交经过预算编制民主恳谈会修改后形成的年度预算草案，镇人大代表对预算草案进行审查、修改、表决;年中，镇人大召开预算执行情况民主恳谈会，公众参与者和部分人大代表对政府预算执行进行监督。整个参与式预算的过程纵贯全年。 　　参与式预算已经在温岭各镇、街道和部分市政府部门推广，正在持续稳步推进。镇级预算执行情况逐月公开，每季度评估绩效，年终细化编制决算报表并委托第三方评估绩效，下年初提交人代会审查。市政府部门预算编制，举行民主恳谈会公开听取社会公众意见，经修改后提交市人代会审查并票决。在经历十年的实践之后，我们回望温岭市参与式预算探索的路径和足迹，发觉其中的某些环节和细节很值得重新思考，反思这些环节和细节的问题，可能关乎参与式预算今后的发展路径和前景。 　　三、路径：参与式预算最适宜哪个层级？ 　　一方面，公众参与的直接程度对参与式预算的影响。 　　乡镇是最低层级的地方行政建制，乡镇政府与民众的关系最直接，联系最多最广泛，乡镇政府的公共事务尤其是公共预算支出安排，是社会公共资源的配置，与当地民众的利益、福利以及今后的发展直接关联，社会公众有参与的意愿，公共预算项目与民众利益的关联越直接越适宜参与式预算。乡镇预算编制并不复杂，专业性不强，预算支出项目简单明了，对参与者预算专业知识的要求不高，而且参与者大致了解当地的经济社会事业发展情况，因此具有参与意识、比较关注公共事务的基层群众一般都能够参与政府预算编制或预算项目的选择。乡镇管辖的行政区域小，村庄、社区与乡镇政府近距离，经济发达地区的道路交通便捷，没有路程障碍，骑自行车即可到达，参与成本低廉，有利于民众参与。乡镇村庄毗邻，互为邻里，参与者之间陌生度低，容易沟通交流互动，也有利于预算协商的展开。直接参与是开展参与式预算的重要条件，实践经验表明，乡镇、街道是推行参与式预算最适宜的层级;街道尽管没有独立的财政，不可能组织社会公众参与政府预算编制，但并不妨碍做公共预算项目选择和预算公开等类型的参与式预算。 　　另一方面，财政预算收入的构成对参与式预算的影响。 　　乡镇政府的财政收入主要由“