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农村最低生活保障政策有效执行的影响因素及对策分析 　　摘要：借鉴西方政策执行影响因素分析的理论成果以及国内学者的前期研究成果，结合我国农村低保政策实施的现实场域，为促进我国农村最低生活保障政策的有效执行，研究认为应从以下几个方面着手：一是建立农民的政策需求表达机制，提升政策的公平性与可操作性；二是提高基层民政干部的素质，加强基层民政干部的队伍建设；三是强化政策宣传，提高农民的政策认知水平；四是健全监督与激励机制，提高低保政策的落实效果；五是加强政策资源的投入，优化政策执行环境等方面着手。 　　关键词：农村最低生活保障；政策执行；政策主体；政策目标群体；政策环境 　　中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1008-2972（2013）02-0046-08 　　一、引言 　　作为一项解决农村贫困问题的社会救助政策，农村最低生活保障政策以一种针对性更强的救济方式纳入政府治理视域。尤其是2007年以来，随着全国性农村最低生活保障政策的普遍实施，截止2012年10月份，农村最低生活保障政策已经惠及5300多万农民，在保障农村贫困人群的基本生存权、维护农村社会的稳定与发展以及实现城乡社会公平等方面发挥了积极的作用。但政策效果仍不容乐观，在政策实施过程中仍存在着低保覆盖面窄，城乡保障不平衡，保障水平不高，贫困户脱贫能力低，返贫问题较突出，“错保、漏保”与“关系保、人情保”等突出困难与问题。这些问题制约了农村最低生活保障政策目标的实现，又违背了政策设计的初衷，不利于城乡和谐社会的构建。政策执行是公共政策过程的关键环节，关系到政策目标的实现及政策的成败。正如美国政策学家艾利森所说的：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”然而，农村最低生活保障政策在实际的执行过程中，由于受到主客观多方面因素的影响，政策落实情况不容乐观。因此，厘清农村最低生活保障政策有效执行的各种影响因素，并对这些影响因素进行多侧面的深入分析，进而提出相应的对策与建议，对于提升农村最低生活保障政策的执行力与实现政策目标都具有重要的实践意义。 　　二、相关文献回顾 　　政策科学是二战后在西方兴起的一个全新学科。而公共政策的执行研究最早兴起于美国，20世纪50年代美国著名的政治学家、政策科学创始人哈罗德·拉斯韦尔就比较重视政策执行在政策研究中的地位，他认为“政策科学就是一门研究政策制定和政策执行学问的科学”。但此后的十几年中，美国的政策研究中更强调政策咨询对政策制定的价值与意义，政策执行研究并没有引起足够的重视。直到20世纪70年代，美国政策学家普雷斯曼和韦达夫斯基（1973）针对奥克兰计划（Okaland Proiect）进行深入而系统的研究后，发现奥克兰计划的失败主要是由于政策执行不当引起的。此后，公共政策的执行研究迅速成为学界研究的热点领域，并掀起一股声势浩大的“政策执行”运动。纵观西方上个世纪70年代以来的政策执行研究，可以将其研究的文献分为两个领域：一是政策执行的影响因素分析，二是政策执行的模型分析。早期的政策执行研究比较关注政策执行的影响因素分析，而且积极借鉴行政学的研究成果。例如学者盖恩（Gunn）在总结与融合胡德、普雷斯曼与韦达夫斯基等学者政策执行观点的基础上，认为影响政策最优执行的因素或前提条件有：执行外部环境、时间与资源保障、因果关系的论证、执行机构、对政策目标的理解及分解、执行中的沟通与合作与执行机构人员的认同等十大因素。学者Daniel A Mazmanian和Paul A Sabatier则更系统地提出了政策执行的分析框架，这个框架由影响政策执行的因素、政策执行过程与良好政策执行的前提条件等三个组成部分。根据他们的研究观点，政策执行的影响因素分为三类：一是政策问题的难易程度，如技术难度、目标群体的差异性与要求改变行为的程度等。二是法令控制政策执行过程的能力，如政策目标的清晰性与准确性、财政资源的分配机制与执行官员对法令的认同等。三是影响政策执行的非法令因素，如社会与经济环境、政策目标群体的支持与认同与执行人员的管理技能与公共精神等。通过以上对西方已有的公共政策执行影响因素研究的文献梳理，我们可以发现：政策本身、政策主体、政策目标群体、政策环境及政策机制等都是影响公共政策有效执行的重要因素。正是这些政策执行的影响因素，不仅体现了政策执行的特质，更构成了西方学界政策执行模型的基本分析单位。 　　农村最低生活保障政策作为一项农村公共政策，自从20世纪90年代在全国陆续推广实施以来，已经受到国内学界的广泛关注，学界对农村最低生活保障的研究也取得了长足的进展。归纳起来，国内学界对农村最低生活保障政策的研究观点集中以下几方面：（1）对农村最低生活保障政策实施的必要性与重要性进行描述。蔡昉、都