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“营改增”后地方税建设的思考 　　【摘 要】 财政是国家治理的基础和重要支柱，地方税收是我国公共财政的重要组成部分。“营改增”后地方税收面临着主体税种缺失、收入锐减、征管压力增大等诸多问题。为此，必须进一步加强地方税建设，完善分税制财政管理体制，赋予地方政府相应税权，加强地方税主体税种建设，健全和完善现行地方税税法，择机开征新的税种，加强国地税沟通协作，建立收入稳定的地方税体系，以增强地方税财政支撑能力。 　　【关键词】 营改增； 地方税体系； 主体税种； 税权； 税制 　　中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）30-0116-03 　　自2012年1月1日“营改增”试点工作开展以来，试点行业逐年增加，试点范围已扩大至全国。按照中央规划，到2015年要基本完成“营改增”的扩围任务，这意味着建筑业、房地产业、金融业等这些对地方税收收入起到重要支撑作用的行业也将纳入“营改增”。目前，“营改增”的税收收入尚未在中央和地方之间按照增值税的比例分享，而是全部留归地方，暂时搁置了在收入分配上的争议，但这只是权宜之计。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。因此，加快建设和完善地方税工作，是贯彻十八届三中全会精神的重要体现，是全面深化财税体制改革的重要举措，也是“营改增”后在原有分税制体制下重新审视中央和地方财政关系的理性选择。 　　一、“营改增”给地方税收带来的主要影响 　　（一）地方税主体税种缺失 　　营业税、企业所得税和个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种，也是地税收入增长的主力军。以2012年为例，三大主体税种占地方税收的比重分别为32.85%、16%、4.92%。“营改增”后，地税收入中营业税将全部划转，根据国家税务总局2008年出台的《关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》：2009年起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的企业，其企业所得税由国家税务局管理；应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地方税务局管理。按照上述通知，企业所得税因新增企业随着“营改增”变为国税部门征管而失去新的增长空间。同时，随着主体税种的征收权转移，代开发票时随主体税种附征的企业所得税、个人所得税、城市维护建设税和附加等都将面临流失。 　　（二）地方税收入规模下降 　　多年来，营业税作为地方税的主体和支柱，一直起着举足轻重的作用，其收入的稳定性、管理的可控性、对相关税种的带动性、对地方财政收入的重要性，都是其他地方税种所无法比肩的。2008年到2012年的统计资料显示，在地方税收入中，营业税所占的比重一直保持在30%以上（见表1），“营改增”后地方税面临的重要问题之一就是收入锐减、总量下降。这样，地方税只能靠地方所得税、财产税、资源税和行为税等来支撑，而从目前这些税类或税种的税收收入规模来看，大部分很难担负起营业税曾经承担的税收收入重任。 　　（三）地方财政收入增长受限 　　“营改增”是国家结构性减税政策的重要组成部分，对地方财政收入总体影响是减收。为了减少改革的阻力，目前对税负增加的纳税人实行财政补贴的过渡性政策。这种过渡性补贴政策不仅会增加地方财政负担，而且会造成一些企业对扶持政策产生依赖，甚至采取违法手段套取财政补贴，而如何判断企业是由于税改还是经营策略改变增加的税负是一个高难度命题。当前地方各级政府的事权与财权不相配，事权大于财权，财政支出大于财政收入。如果不及时调整税权和划分税种，地方政府可能会陷入财政困难。在事权与财权不对称的情况下，可能会出现地方政府为弥补财力不足，采取各种名目的收费、摊派和罚款等做法。这不仅会损害纳税人的利益，而且会侵蚀税基，扰乱税收分配秩序，损害政府形象。 　　（四）地方税收征管难度加大 　　从1994年税制改革至今，各级地方税务机关为保证营业税的征收管理，投入了相应的人力、物力和财力，营业税征管体制机制已经完善。“营改增”改变了企业原有的缴纳方式，申报渠道改变，征管机关变换，不可避免地涉及到营业税征管体制机制的转换与调整，涉及到营业税征管流程的变化以及税收征管资料的重新设计。这对企业和税务部门来说都需要有一个调整和适应的过程。营业税改由国税部门征收后，地税部门移交的是试点行业的主体税种――营业税，其余税种如企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税等地方税种依然由地税部门管理，继续征收和管理的责任并未减轻。“营改增”后，地税部门行之有效的以票控税的手段将随之失去功效。由于国地税管理自成体系，各自征管信息系统无法对接，大量的基础数据不能共享，造成零散户纳税人在国税部门取得增值税发票后将有可能无视地税部门管理，有意或无