行政综合执法的研究.pdfVIP

行政综合执法研究 ． 关保英术13 随着我国市场经济不断深入，对政府行政系统的管理提出了越来越高的要求，传统的 行政职能划分已适应不了宏观调控管理思想的基本要求。市场规模的日益扩大、利益组合 关系的日益复杂、交织性社会事务的不断涌现，使以前非常细化的职能划分难以应付，要 么出现管理中的调控缺位，要么出现互相推诿或越权，要消除此种弊端必须使政府行政系 统以一个相对一致的姿态调控具有交叉性的社会关系和难于归类的社会事态。行政综合执 法就是在这样的社会背景下产生的，在《中华人民共和国行政处罚法》出台之前，行政综 合执法只存在于管理实践中，而没有被纳入行政法治的范畴。该法第l6条规定：“国务 院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政 机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这可以说是唯一 的对综合执法调整的规定。但是，行政综合执法不单被限制在行政处罚的范围，应当是一 个执法形态。作为一个完整的执法形态就需要一个对其进行调整的法律制度，而该制度的 建立必须以澄清行政综合执法的若干重大理论和实践问题为前提，因此，笔者拟就本文， 对行政综合执法作初步较为系统的研究。 一、行政综合执法界定 行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的 管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法 主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。行政主体的执法行为若有明确 的法律规范规定，行政事态的管理和管辖若有清楚的职能承担者，行政管理关系若是一个 单一的关系形态就没有行政综合执法可言，在这个意义上讲，行政综合执法既是出于对行 政管理事态有效处理的考虑，又从一个侧面反映了行政机关组织体系中职责范围不健全这 一事实。如果从行政法的基本理论出发揭示行政综合执法的内涵，我们可以发现，其由如 下若干相互联结的层次体系构成，这几个层次给行政综合执法确立了一个相对独立的质的 规定性。 第一，行政综合执法是多行政主体的执法。行政综合执法在执法过程中尽管是以一个 单一的行政机关出现的，但不能因此就误认为行政综合执法是单一行政主体的执法。行政 法所讲的行政主体，都是享有独立的、完整行政职权的机关或者组织，也就是该职权是否 独立是判断行政主体资格的关键。如学者们在揭示行政主体的概念时指出：系指依法拥有 独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能 独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织。14该定义表明，行政主体的职权具有强烈的 独立性，不能与其他任何机关或组织分享。该独立性来自于法律、法规的规定，就是说， 行政职权是已经规定好了并属于某一行政主体所享有。而行政综合执法机关在行使权力和 处理社会事务时，其权力并没有法律上的明确依据，至少综合执法机关不能算是完整意义 上的行政主体。但是，作为综合执法机关的组成者都有独立的法定职权范围，其在综合执 法的组合体中是以独立的行政主体资格出现的，正是这种独立性决定了执行主体中的某一 个机关能够转让一部分职权出来。综合执法的多行政主体与综合职权机关作出行政行为时 玎上海政法学院教授，博士生导师，法律系主任。 99 43页。 H胡建淼著：《行政法学》法律出版社l 8年版，第1 32 的独立性构成了一对矛盾，这对矛盾对于综合执法机关承担责任带来了实践上和理论上的 麻烦。应当肯定的是，在对相对人承担责任方面综合执法机关应当是以独立身份出现的， 而内部的责任承担则应归于各行政主体自身。 第二，行政综合执法是职能交叉韵执法。一般而言，行政执法是行政主体本职能范围 内的执法，如税务行政机关对税务领域行政管理法规的执行，工商行政机关对工商行政系 统管理法规的执行等。国家在设立行政机构时是以行政职能为基础的，每一个行政机关的 权力行使也只有在本职能范围内才是有效的。然而行政综合执法则不同，它的整个执法过 程显示出了强烈的职能交叉属性，如一个综合执法机关可以同时扮演两种以上的角色，在 一些城市设立的巡警大队既可以行使公安机关的管理职能，也可以行使交通机关的管理职 能，还可以行使工商、环保、城建等部门的管理职能。此种职能交叉的原因有两个方面， 一个方面是管理事态本身没有明确的归类，或者难以