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264中国旗农村建设；乡村治理与乡镇政府改革 印度乡村自治体系：对印度五个邦的研究 辛格·索德赫① 一、治理模式与实践 传统的印度农村是最能够体现印度的社会价值与社会自治效率的，这种社会价值在乡 村是以经济独立和乡村自治来实现的，在印度乡村自治能够在各个邦内实施是因为有制度 保障。从治理形式到实际的操作，各个邦都有相对的独立性，有的邦甚至拥有两套结构： 一套是区级治理；另一套是村级治理。甚至在有些邦治理结构多样化。 印度刚独立的时候就意识到，所谓的发展就是满足不同的人的不同需求，分散的发展 也可以带动整体的发展。在19世纪50年代的时候，印度就曾经重建或重新划分行政区 域，在许多邦内，行政区域的划分是靠不同的税收区域来划分的，到了19世纪70年代晚 期，在一些邦内出现了完全以分散发展为目的的发展战略。在19世纪90年代早期，在各 个邦内这种发展趋势达到了顶峰。1992年，中央议会通过决议，允许各个邦根据自己的具 体情况制定有利于自己的发展战略政策。自此，许多邦都开始在自己最基层的农村内开始 推广乡村自治。随着治理经验的不断丰富，许多邦对自己的治理政策做出了调整，并对乡 村自治体系的发展做出了贡献。 ● 制度机制’ 1992年议会所通过的决议包括很多的内容，但是宗旨只有一个，让不同基层的人都有 所发展，制定长远的发展计划，为农民提供更大的财政援助，培养有民主、有社会政策意 识的领导人。各个邦在执行1992年决议的时候，都制定了与自己邦的实际情况所适应的 相关政策，全国范围内的制度机制也就这样建立起来了。 作为印度乡村自治基础的土地村有制的作用很薄弱，并没有显示出该制度所应有的优 越性，这种制度每年都要受到两次挑战：第一次是在财政年度开始的时候，另一次是在财 政年度中期。因为此时的土地村有制所扮演的角色是微不足道的，各个邦之间也在进行关 于如何使土地村有制发挥作用，但是并没有制定出确实可行的计划，而那些贫穷的邦对这 一制度更不关心。同时，由于宗教、政党以及微观经济等原因的不同，也造成了各个邦对 土地村有制的不同的理解。总之，土地村有制并没有起到它应该起到的作用。 除了村一级的自治组织，印度农村还拥有以及税区等三个级别的自治组织，但是通过 对五个邦的调查显示，这三个级别的自治组织只起到了监督作用，并没有发挥它们应有的 作用。 ①作者系印度劳动关系与人力资源中心主任。 新农村建设与乡村活理的国际经验265 旁遮普的村级自治在所有五个邦里是开展的最好的。他们制定了区域发展计划，为所 有工作制定财政预算，执行并监督计划的实施，注重微观经济的发展，以及推动其他社会 经济向前发展。旁遮普还拥有一整套的制度机制以确保自治在其邦内的实施。 自治地区行政机关的构成与选举：自治地区的行政机关由选举产生，宪法规定按照人 口比例来分配议席。组成区自治机构(PSS)的成员有四种： (1)直接选举的人民代表 (2)通过非直接选举产生的村自治机构(GPS)轮换代表 (3)来自立法会与议会的代表 (4)来自其他相关合作机构的官员 在由人民直接选举产生的代表中，来自社会最底层的代表占了很大一部分，还有相当 一部分的妇女代表，他们都可以参与为本邦的自治。 区自治机构(PSS)、街区自治机构(JPS)以及税区等三个级别的自治组织的主席与 副主席都由代表们直接选举产生。除了在西孟加拉l邦这两个职位的产生略有不同。 马哈拉施特拉邦有一个特别的制度，既自治主席的任期要是四年，比整个自治区域议 会的任期要少一年。而在卡纳塔克邦自治主席的任期要是二十个月。实施这些制度的目的 是产生两种约束：一是使自治政策不会因为管理者的不同而偏离方向，二是避免的计划被 耽误。 不同选区的代表选举是有很多的不同之处的。首先在直接选举产生的代表方面，特别 是在区自治机构和社区自治机构两个级别，都拥有很大的自主性。邦政府不愿意也没有能 力插手自治机构的直接选举。其次目前参加直接选举的代表超过330万，这对于邦政府来 说，选举的成本是很大的。第三，也是区别最大的一点，像卡纳塔克邦领导者的数量太少 了，这样它们只能考虑到本邦的权利，而无法对邦责任产生感觉。 乡村自治示范区 在五个开