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完善地方政府立法权监督的几点思考 　　[摘 要]地方政府立法是地方政府行使行政权力的一种重要方式，加强对地方政府立法权的监督，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求。本文通过对现有地方政府立法权监督方式的分析，探讨提出完善监督地方政府立法权的建议。 　　[关键词]地方政府立法权；监督；完善；建议 　　地方政府立法权是具有立法权的地方各级国家行政机关行使立法的权力，包括有权的政府制定政府规章和县级以上地方人民政府及其部门制定规范性文件的权力。孟德斯鸠告诫人们：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人民将要害怕这个国王或议会制定暴虐的执行这些法律”[1]。为防止地方政府立法权力被滥用，确保地方政府依法合理地行使立法权力，为经济社会发展提供良法，建立健全监督和制约地方政府立法权的机制十分必要。 　　一、地方政府立法权的来源及表现形式 　　1.组织法上的依据。《地方各级人民政府代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条中规定，县级以上的地方各级人民政府规定行政措施，发布决定和命令。第60条中规定，省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章。 　　2.实体法上的授权。《立法法》第73条规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，对为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项、属于本行政区域的具体行政管理事项制定规章。 　　3.程序法上的具体规定。《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》通过专门法的形式，对地方政府行使立法权的具体程序作出了明确规定。 　　从上述法律、行政法规的规定看，狭义上的地方政府立法权是指地方政府制定政府规章的权力，即省、自治区、直辖市人民政府、省会城市人民政府、经国务院批准的较大的市人民政府和作为经济特区的市人民政府制定政府规章的权力。但实践中，“据统计，行政管理中对社会发生效力的文件，85%是各级政府的规范性文件，国家的管理、政府的运作、百姓的生活都离不开这些‘红头’文件”[2]。可见，“红头”文件一旦出现不适当甚至违法，会严重损害公民、法人和其他组织的合法权益，加强对地方政府制定规范性文件的权力监督是必不可少的。笔者认为，广义上的地方政府立法权，除了制定政府规章的权力外，还应当包括在法定权限内制定具体规范行政事务，对公民、法人或其他组织的权利、义务产生影响，公开发布并反复适用，具有普遍约束力的“红头”规范性文件的权力。为全面监督制约地方政府行使抽象行政行为的权力，加强对公民法、法人和其他组织合法权益的保障，本文所说的地方政府立法权是广义上的地方政府立法权。 　　二、地方政府立法权监督的含义及必要性 　　地方政府立法监督是指一切具有监督权的主体对地方政府的立法活动进行的监察和督促[3]。它既是对政府立法权限范围、立法程序是否合法的监督，更是对地方政府行使立法权的结果即所制定的政府规章及其他规范性文件是否合法、适当进行的监督。 　　有权力就应有监督。加强对地方政府立法权的监督是维护法制统一、政令畅通的需要。首先，对地方政府立法权的监督，首要任务是使地方政府立法在形式上达到内在协调统一。按照《立法法》等规定，地方政府立法主要分为两部分，一部分为贯彻执行上位法而开展的执行性立法，一部分为管理本行政区域具体行政事项而开展的创制性立法。执行性立法只有与上位法立法原则和精神相一致，不与上位法法律规范相冲突，才能确保上位法在本行政区域得以顺利贯彻实施。另外，由于地方政府立法主体多元，既有省、市、县三级政府，又包括三级政府的组成部门，规范的主要内容为本行政区域行政管理事项，立法往往出于本政府或本部门行政管理需要，多从维护本地或本部门利益的角度出发，将地方保护主义或者部门利益法定化，有时甚至出现是各自为战的“诸侯割据”局面，导致同一位阶的规范性文件之间不一致甚至冲突，无所适从。再者，加强对地方政府立法权的监督也是提高立法质量，推进法治政府建设的必然要求。古人云：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[4]由此可见，提高立法质量对于建设法治政府的重要性。地方政府制定的规范性文件是各级政府行使权力，作出具体行政行为的重要依据，如果立法先天不足，存在质量问题，执法、守法就不可避免地会出现这样那样的问题，甚至引起不良后果。加强对地方政府立法权的监督，可以预防不合法、不合理的地方政府立法结果的产生，促使地方政府为开展行政事务管理提供良法，进而推进法治政府建设。 　　三、现行地方政府立法权监督的形式及存在的问题 　　目前，