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日本海关对风险管理的探索及其启示 陈振海 摘要 日本海关自20世纪90年代起，将风险管理技术引入执法管理过程， 并结合实际进行一系列制度创新，有效化解了业务量增长与管理资源有限之间的 矛盾．日本海关的探索性实践，为我国海关进一步推进和完善风险管理，提供了 有益的参考和借鉴。 关键词 日本海关；风险管理；启示 20世纪90年代以来，日本海关尝试在执法过程中引入风险管理机制，并结合自 身实际进行一系列制度创新，较好地化解了日益繁重的执法任务与相对有限的人力 资源之间的矛盾，通关效率大大提高，监管质量显著改善。日本海关的探索性实践， 对我国海关进一步推进和完善风险管理，有着一定的启发意义和参考价值。 一、日本海关实施风险管理的基本概况 日本海关隶属于财务省，受财务省下属关税局的监督和指挥，在东京、横滨、 名古屋、大阪、神户、长崎、冲绳、函馆和门司设有9个直属海关，194个分支机构， 在编人员8620名(2008年)。1日本海关的主要职责为征收进出口关税、保障通关安 全和促进贸易便利，履行税务、通关、监视、保税等职能。2006年起，日本海关针 对原有组织机构进行了业务改革与职能整合，将直属海关内的组织机构调整为总务 部、业务部、监视部、调查部4类部门，分别负责开展人财物管理、货物通关、货物 监管和调查统计工作(冲绳海关只设总务部和业务部)。同时，将监督报关行的职 责从业务部调整到总务部，将法律事务和海关估价分别从总务部和调查部调整到 业务部，将电脑化从总务部调整到调查部。 日本海关在20世纪90年代引入风险管理机制，有着深刻的时代背景，是适应 日本对外贸易迅速发展的必然结果。二战后，日本长期奉行“贸易立国’’的政策， 对外贸易增长迅速。1992年，日本对外贸易总额较上年增长3．9％，1993年则增长 ‘茆沁：‘日本海关镧度全扫描》，载‘中国海关》2009年第l期。 90 口额的增长速度大约相当于同期世界出口和进口额增长速度的3—4倍。在世界出口 和进口总额中，日本所占的比重也由1986年的9．9％和5．8％，上升至1993年的10 ％和6．5％。1尽管此后日本经济曾一度陷入停滞，但其对外贸易却一枝独秀，继续 保持发展势头，总规模连年创历史最高记录。对外贸易额的持续增长，以及国家对 知识产权边境保护的日益重视，给日本海关带来了极其庞大的业务量。传统的监管 方式显然已不能适应形势的发展，迫切需要日本海关进行包括引入风险管理在内的 制度创新，以进一步提高监管能力，有效化解业务量不断增长与管理资源相对有限 之间存在的矛盾。此外，有关国际组织的倡导和支持，也从外部有力推动了日本海 关应用风险管理的进程。2 自20世纪90年代开始，日本海关进行了持续多年的通关业务改革，不断研究 运用风险管理技术提高货物进出口监管能力，并结合自身具体情况，围绕风险管理 进行了一系列制度创新，从通关前、中、后等不同环节运用差别化管理，大大减少 了通关时间，显著提高了通关效率。以2006年为例，通过科学应用风险管理技术， 日本海关共有效监管进出口业务12257亿美元，征收税款约464亿美元，处理记录 艘，飞机166000多架。与1991年相比，海运货物从抵港到放行的平均时间由7天 降至2．7天，空运货物则由2．2天降至O．6天。目前，通过风险标准的设定，日本 海关NAOCS系统可将70％的低风险单证电子化识别后自动放行，25％的单证转由审单 处理，5％的单证采取货物实际查验，全国海关布控有效率维持在5％左右，在发达国 家中居于前列。 日本海关的风险管理职能归由调查部承担。调查部设立“货物情报管理室 s (0perationalAnalysiStaff，以下简称为oAS)，具体负责日本海关的风险标准 设定和管理工作。QAs由中央和地方两个层面构成：设置在东京海关内的国家OAS， 负责制定全国统一使用的风险标准；设置在9个直属海关内的地方oAS，主要根据本 地方海关的业务特点，提出风险标准的设定建议。在实践中，一般先由地方QAs提 出各自的风险标准，并向国家0AS报送；国家OAs对9个地区海关上报的风险标准 进行审定，形成一套风险参数后统一加载到日本海关自动化通关作业系统(简称为 NAOCs系统)。该套参数在2天后生效。对于特别紧急的风险标准，国家QAS也可直 ‘麦丽臣；‘日本进出口贸易的前景预测)，载‘日本研究》，1995年茹i明． 2孙毅彪： ‘