加拿大与北极治理：观念塑造与政策实践.docVIP

加拿大与北极治理：观念塑造与政策实践 　　加 　　拿大将其国土北纬60°以北的地区称为北方地区，比地理学上的北极地区（即北极圈以北地区）更为辽阔，主要包括育空地区、西北地区和努纳武特地区，约占加拿大国土面积的45%；加拿大北方领土西与美国阿拉斯加接壤，东与丹麦格陵兰岛毗邻，北与俄罗斯隔北冰洋遥遥相对。同时，从大西洋通往太平洋的“西北航道”须穿越加拿大北极群岛中的海峡水路。作为领土面积仅次于俄罗斯的第二大北极国家，加拿大对其在北极地区的主权和主权权利拥有高度的敏锐性和警惕性，由此维护和巩固其北方主权成为加拿大外交政策的首要目标之一。 　　加拿大的“北方观念”： 　　北极治理的认知基础 　　加拿大的建国历史并不长。1763年在英法“七年战争”中法国战败，英国从此开始对加拿大的长期殖民统治。1931年加拿大独立后，继承了英国在北极地区的所有“遗产”。[1] 早在20世纪初，加拿大就努力寻求国际社会对其北方陆地和水域主权的认同，积极倡导以“扇形原则”划分北极地区水域和岛屿的主权。但第二次世界大战前，加拿大并没有一套完整清晰的、具有针对性的北方政策。二战后，北极成为北约和苏联潜在的军事冲突地区，美加两国为加强防御合作，部署了远程预警系统并签署协议成立了北美防空司令部（North American Air Defense Command，简称 NORAD）。20世纪60年代后期，美加之间关于西北航道的权利纠纷成为美加北极合作伙伴关系的不和谐因素。1969 年 8―9 月，美国“曼哈顿”号油轮首次成功穿越西北航道，将阿拉斯加开采的原油通过新航道运送到了美国东部海岸，开辟了该航道的商业航运史。该事件引发加拿大政府对该水域环境安全的忧虑，直接导致 1970 年加拿大颁布《北极水域污染防治法》，限制可能具有污染性的船舶通过该水域。这项法案加强了加拿大对北极水域的控制权，并且在国际法层面产生重大影响，直接促成 1982 年《联合国海洋法公约》引入第 234 条有关“冰封区域”的条文规定。但美国认为西北航道理应属于国际航道，各国船舶应享有自由通行权，于是在其后的数次航行穿越中均未知会加拿大政府。美国的这一立场引发加拿大政府对西北航道主权安全的高度警惕。 　　冷战后，随着国际安全形势的缓和，以及经济全球化和全球气候变化的深远影响，加拿大政府对其北方地区有了更全面的认知，不仅将主权安全列为首要关注议题，同时也从生态环境保护、原住民权利等方面全力促进北方经济社会发展，并意识到北极环境的特殊性，要求环北极各国协同合作，积极拓宽北极外交的实质与内涵。这一时期，北极地区首个重要的政府间合作机制――北极环境保护战略（Arctic Environmental Protection Strategy， 简称 AEPS）在芬兰的倡导和加拿大的积极推进下于1991年得以成立，这标志着北极地区进行国际治理与合作的条件已趋成熟。由于加拿大 40%以上的领土都处于北极地区，环境变化对加拿大北方地区带来的威胁尤为重要，因此北极的生态环境保护、气候变暖、濒危物种保护等非传统安全问题逐步成为加拿大北极政策的重点。加拿大对北极环境污染等非传统安全问题的关注，一方面是为了通过向国际社会提供新型的治理理念而获得国际声望、提高自身国际地位，另一方面也是为了将一些重大的加美双边问题（如西北航道管辖权等）通过双边问题多边化的手段来抵消彼此实力上的巨大差距。加拿大关注的其他议题如原住民权利、北极地区经济发展等也多与其国内政治议程相挂钩。近年来，加拿大在北极治理上则更为关注“人类安全”问题，强调在尊重各种文化和身份认同以及原住民文化遗产完整性的前提下，推动北极地区的可持续发展，集合能源、矿业、林业、绿色食品、旅游、交通、动植物资源利用、环保和生物多样性保护于一体以造福人类社会。 　　对加拿大而言，“辽阔的北方（le Grand Nord）”绝对不是一个单纯的主权宣示问题，而是涵盖领土、环境生态、经济、安全、社会、甚至国家认同等多方面权益的复杂问题。正是这种多重考量决定了加拿大政府在北极治理中必须采取灵活而多样的外交手段以实现其北极战略利益。 　　加拿大北极治理的主要举措 　　第一，出台多项北极战略文件宣示加拿大的北极治理目标。2000 年，加拿大政府颁布《加拿大外交政策的北方维度》[2]， 确定了加拿大外交政策北方维度的四大目的，即提高北方人民的安全与繁荣发展；保护加拿大的北方主权；将环北极地区建设成一个充满活力的地缘政治实体；促进北方人类安全和北极可持续发展。2005 年，加拿大政府发表《加拿大国际政策声明》尤其强调加拿大对北方水域的排他性权利。[3] 加拿大政府2009年制定的《北方战略》明确提出加拿大北极政策的四大支柱，[4] 即行使国家主权、促进经济社会发展、保护环境遗产，