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论完善分税制财政体制的“十个关系 辽宁省财政科学研究所王振宇 1994年我国开始实行的分税制财政体制，十多年的改革实践充分证明，这一体制取得了 巨大成功。受改革初期起始条件的限制，作为_种过渡性的制度安排，分税制也因种种缺陷 备受各界争议。党的十七大明确提出了财政体制改革思路，各方研究力量都在开出“药方”， 启动新一轮财政体制改革已是箭在弦上。鉴于财政体制问题的核心地位，十分有必要进行系 统考量、科学设计、统筹兼顾，妥善处理好与之相关的诸方面利益关系。 一、妥善处理好“政府与“市场的关系 古今中外，财政就是政府的财政。强大、稳固和平衡的财政，是确保政府行使政治、经 济和社会管理职能的重要物质保证，政府与财政的这一“天然”联系，决定了二者职能的同 质性。市场经济条件下，市场是资源配置的主体，通过竞争、价格等市场机制自发地调节供 求关系，实现各种资源的优化配置，而政府的职能主要在于弥补因市场在资源配置、收入分 配和稳定经济等方面的缺陷和失灵。审视我国现行的政府职能，既有从长期计划经济体制中 承接下来的政府职能“越位”痕迹，又有与市场经济中政府扮演角色不相称的政府职能“缺 位”现象，“内外不清”，“你中有我，我中有你”，“越位”与“缺位”并存。一方面，政府过 多地干预微观经济领域活动，过分地担当“经济人”的角色，以行政手段过多地参与资源配 置。目前，绝大多数社会管理职责，仍由政府直接承担，普遍存在着包揽过多的问题，有时 甚至是“衣食父母”般的呵护，导致管理成本过大、缺乏弹性。另一方面，政府过弱的经济 调节和公共服务职能，有悖公平正义的价值取向，出现了诸如收入分配“两级化”、经济与社 会“一条腿长，一条短”、人与自然不和谐等“拉美化”现象。完善我国现行的财政体制，理 清政府与市场关系是前提，否则改革难有实质性的突破，只是流于某种形式上的转换，治标 不治本。要处理好这一基础性关系，就要按照“有所为，有所不为”的原则，重新划分和规 范政府与市场的职能范围，切实把已经“越位”的部分撤下来，把“缺位”的地方补上去， 真正实现从全能型政府向公共服务型政府的转变。科学界定了市场经济条件下政府职能之后， 就要求财政循着“市场经济一一社会公共需要一一政府职能一一财政支出一一财政收入”这 一路径，实现从目前的“以收定支”模式向“以支定收”的重要转变，充分发挥市场机制的 作用，避免方方面面对财政的过分“依赖”，适度确定财政收入规模，有效降低宏观税收负担。 二、妥善处理好“事权’’与“财权”的关系 所谓事权，是指某一级政府所拥有的从事一定社会经济事务的责任和权利。而财权，是 指某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权。事权规定了政府承担社会 经济事务的性质和范围，而政府从事社会经济活动需要相应的财政支出作为保障。最佳的运 作机制是事权与财权大致相匹配，有多少钱办多少事。无论哪级政府，“事大财小”还是“事 小财大”，都会造成效率的损失。“事大财小”会出现“小马拉大车”的问题，财力不足，只 能是降低供给公共产品。同样，“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题，财力过剩，造 成稀缺财政资源的浪费。改革开放以来，两种现象在不同政府级次间都出现过。统计数据显 示，分税制改革前中央财政基本上处于“事大财小”的状态，1993年中央财政自给能力仅为 的“施舍”，否则日子很难过下去，这对单一制大国的经济安全构成威胁。随着分税制的实施， 政府间财政关系的调整近乎“零和博弈”，无疑中央政府财力的增加就是地方政府的减少。在 006 中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1．02，演变为1994年的0．57，2 年的0．61。对地方而言，目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖越来越突出。以 2007年为例，全国地方财政一般预算收入为2．34万亿元，而一般预算支出为3．81万亿元， 38．2％是来自中央各类转移支付。而且，这种依赖伴随着政府级次的降低而反向变动，政府级 次越低，依赖程度越高，到了县乡基本就是较高层次政府的“出纳”，以“委托一代理”关系， 从属于上级政府的“附属物”。财权的上述这一变动，几乎是在事权未做调整的前提下进行的， 事权与财权、财力匹配极不合理，出现了“小马拉大车”的问题。巧妇难为无米之炊。更低 一级政府“丧失”了财力基础之后，必然处于无财行政的“不作为”状态，在政绩考核制度 的压力下，只能降低公共产品和服务的有效供给。这次汶川地震灾害造成的因学校、医院， 政府部门等公共设施倒塌所致丧亡较大，与低水平、低标准和不充足的公共产品供给有关， 也是财力短缺的直接“惩罚”。所以，在新一轮财政体制调整过程中，妥善处理好政府间事权、 财权关系十分必要。建议