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土地征收与补偿法律制度探析 石景山分局地籍科王宁14 [摘要]土地是人类赖以生存和发展的基础。土地征收与补偿l’口J题是土地法律制度中的重要环节。在市场经 济条件下，传统的土地征收与补偿制度暴露出越来越多的问题，如公共利益界定不清、土地征收程序存在 缺陷、土地补偿标准和范围不合理等诸多问题。本文在提出我国土地征收与补偿制度所存在的缺陷的基础 上，提出了完善我国土地征收补偿制度的措施。 [关键词]土地征收，土地补偿，完善措施 一、我国土地征收及补偿制度的历史沿革及其评价 土地征收制度15是世界各国政府将农业用地转化为建设用地的一个最主要的途径。土地征收是指国家 为了公共目的的需要，依法通过强制购买的方式，使一项独立的物权消失的行为。美国法学上称为“最高 土地权”之行使，英国法称之为“强制购买”或“强制取得”，法国、德国及我国台湾法称为“土地征收”， 日本法则称为“土地征用”，或“土地收买”。16尽管这些称呼不同，但实质是相同的，均是指国家为了社 会公共利益的需要，依照法律规定的程序和批准权限，依法给予被征收者补偿后，将其所有的土地转变为 国有土地的行为。它的本质是国家利用强制性权力将土地从原所有权人转变为国家所有。不可否认的是， 国家征收土地时，对土地原所有权人的财产权将产生极为严重的损害。因此，无论是实行土地公有制的国 家，还是实行土地私有制的阁家，都在法律上明确规定当国家为了公共利益的需要征收私人或其他主体的 土地所有权时，必须给予相应的补偿，以便解决公共利益与个人利益之间的冲突。 我国现行的土地征收及补偿制度的历史可以追溯到建同初期。如1950年政务院颁布的《城市郊区土 地改革条例》第14条明确规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代 价，或以相等之国有土地调换之。”这种类似“以地换地式”的征收补偿制度可以说是公平合理的，这在 建囝后的一段时间仍然在坚持。1953年、1958年的《国家建设征用土地办法》对征收土地程序和补偿范 围作了具体规定，均明确同家建设征收土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土 地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征收土地者的生产和生活作出妥善的安置。而1982年国 务院颁布的《国家建设征用土地条例》则首次规定，补偿分为土地补偿、青苗附着物补偿及安置补助等三 项费用，同时规定了劳动力安置和农转非制度。1987年全国人大常委会通过的《中华人民共和国土地管理 法》(以下简称《土地管理法》)则对我同的土地征收和补偿制度作了更为全面的规定，期间虽经多次修改， 但土地征收及补偿制度的基本内容并无实质性变化。它的基本特点主要有：(1)征收主体的唯一性，即国 家是征收土地的唯一主体。尽管直接使用土地的并非国家而是具体的单位、企业和个人，但他们无权征收 用地，只能根据自己的实际需要，依照法律规定的程序向土地管理机关提出用地申请，并在申请批准后获 得土地的使用权。(2)征收行为的强制性和单方性。征收土地并非基于用地单位和被征地单位双方的自愿 14于宁(1983．)，女，中圈地质大学(北京)环境与资源保护’法学研究，{三，北京市国土资源局石景山分局地籍科科员。 15根据2004年3月14LJ第10届伞困人民代表大会第2次会议通过的宪法修正案第20条的规定，征收主要是所有权的改变， 征刖J{足使用权的改变，因此，《十地管理法》在2004年8月23口已经根据修改后的《宪法》规定的精神，将原有条文中 改变所有权的“征J|j”条款～律修改为“征收”。为行文方便，本文一律以征收取代原有的征用，在论及相关条文时，使用 修JF后的文本。 16梁慧翟：《中困物权法研究》(上)，法律出版社1998年版，第330页。 148 协商。有权机关批准前无需征得被征地的集体经济组织和农民的同意，批准后他们也必须服从。(3)征地 补偿的法定性及有限性。《土地管理法》明确规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。目 标是以需要安置的农民“保持原有生活水平”为标准，补偿标准是以年产值为基数。这些规定都说明了补 偿只能是有限度的、法定的，不可能是真正等价有偿，也并不考虑土地的区位等市场因素。(4)除经济补 偿之外，通过非经济因素对农民进行补偿。国家在支付一定的补偿金后，还通过农转非和安排劳动力就业 等形式对农民进行安置。17 总体而言，从20世纪50年代至今，我国土地征收和补偿制度的改革更多地体现在征地审批方面(即 调整的是政府的行政管理权限)