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药品集中采购与政府采购 “关系说 北京大学医学部卫生法学教研室副教授 王岳 【编者按 】笔者最近在关注，目前各地推行多年的药品集中采购是否应直接列入规 范意义上的政府采购。 国内外学界和实务界对于 政“府采购”的界定有多种说法，总结无外乎以下几点： 一 是采购主体是公共部 门，有别于私人部门，均承担一定的公共职能或被赋予一定的公 共职能。二是使用公共资金或财政资金 ，通过公共途径取得的资金或预算口径管理的资 金；三是采购 目的为非营利性质 ，或为满足 自身运转的需要或满足政府提供公共产品、 公共服务的需要。在中国，规范意义上的政府采购则界定为各级国家机关、事业单位和 团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购 目录以内的或采购限额标准以上的 货物、工程和服务的行为。 与政府采购模式相比较 尽管医保 目录下的药品特别是基药采购更多地呈现公共采购的特征，但笔者以为，迄 今并未运用规范意义上的政府采购形式。对于药品采购和政府采购的关系，目前有截然不 同的两种说法：一种认为二者性质完全不同，互不相干。因为药品采购由公立医院经营性 收入 自付，不属于财政性资金。二者只是在某些外在运作形式上有相同之处，比如都可采 取招标采购等方式。另一种说法认为公立医疗机构的药品采购一概属于政府采购，因为公 立医院是事业单位，其原始积累的形成与派生收益均为财政性资金，其采购行为也是政府 采购行为。 再从采购主体和采购资金两方面考量，可比较药品采购与政府采购的异同。 1．采购主体 政府采购法 界定，政府采购的主体并不必然是政府部门。该法所规定的政府采购 主体主要包括：国家机关及有权使用财政资金的事业单位和团体组织。就药品集中采购而 言，无论是基药还是非基药，采购主体为政府主导的采购中心及非营利的公立医疗机构。 2．采购资金 政府采购使用财政性资金 (这在 政府采购法实施条例 中被解释为被纳入预算管 理的资金以及根据法律、法规规定纳入财政管理的其他资金)。在实践中，财政性资金 的实际范围更大。对药品采购特别是基药采购来说，其采购资金主要来自政府补贴及含 有政府补贴的医疗保障基金，这类资金从修改后的 预算法 所确立的全 口径预算管理 角度来看，无疑应定性为财政性资金。 当然，在资金类别上，政府采购所使用的财政性资金属于财政安排的采购资金，列 入预算，在采购中直接拨付。后者则属于财政补贴，来 自专项财政转移支付资金。 纳入政府采购类别的利弊 1．药品集中采购有特殊性 28 《医院领导决策参考》2015年第 04、O5期 药品采购作为医疗保障制度实施的环节之一，其模式的界定与药品自身属性、国家 医保制度的具体模式直接相关。首先，在医药尚未分开的情况下，医疗机构对于药品的 实际需求起直接决定作用，控制采购环节并非能完全掌控其价格并达到药物使用的公平、 可及性。实践表明，药品呆购实施政府主导的集中采购方式，对于抑制药价虚高及达到 上述 目标具有一定作用但并非决定性作用，不可将其赋予过多的制度职能。换言之，药 品采购并非政府控制得越多越好。 其次，不同的基本医保制度模式直接影响药品采购形式的定性。新医改正在推进， 从现实发展来看，基于历史和现实的原因，由国家独立举办公立医疗机构，直接为国民 提供基本医疗保障服务的模式并非现实选择，我国实际上选择了通过医保基金向医疗机 构购买基本医疗保障服务的方式。此种模式下，药品并非独立存在的环节，是医疗保障 服务的一部分。与此相对应，该模式下的药品采购方式也就不必局限于政府采购的形式。 2．利弊分析 。 如上文所述，医保 目录药品特别是基药采购更具公共采购的属性，是否由此纳入政 府采购系列不宜一概而论。如果将具有公共采购属性的那部分药品集中采购纳入政府采 购，会有利于提高效率，政府采购由于实施财政资金专用，统一结算，有助于解决实践 中药品回款慢的问题，有利于财务监督。同时将使程序更规范。经过多年实践， 政府 采购法》及即将出台的相关实施条例为政府采购设计了相应的回避、质疑投诉及检查监 督程序，贯彻公开、竞争、非歧视原则等，为采购的实施提供 了程序保障。相形之下， 现行药品集中采购的各项程序设计尚未