对食品行业自律监管机制思考.pdfVIP

对食品行业自律监管机制的思考 郑艳馨 “民以食为天，食以沽为安”。然而，我国的食品安全却总是令人担忧。据国家食品药品 监督管理局的调查，从2003年的金华火腿案，2004年的阜阳毒奶粉、致癌毒米、重庆火锅底 料等案件，到2008年席卷全国的三鹿奶粉事件，每年都有一些重大食品安全事件触动人们的 神经，同时，大量不合格食品流入西安市，也使我市食品市场屡受其害。西安市本地一些企 业的违法案件也不断出现，如西安黑酱油案、西安红十字会二院销售假药案等等。日趋严峻 的食品安全危机，引发了公众对政府食品安全监管能力的思考和质疑。显然，质疑越深，表 明公众对政府监管能力的信心就越低。面对此状，国家对食品卫生监管体制进行了大幅改革。 2004年国务院率先颁布《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，针对监管部门职能交 叉、条状分割、多头执法带来的诸多监管缺陷，对食品安全监管体制作出重要调整，明确了 “分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式。2009年2月28日又进一步以《中华人民共和 国食品安全法》(以下简称《食晶安全法》)的形式确立了上述政府监管模式。随着《食品安全 法》的通过，我国食品卫生监管目标已经从追求“食品卫生”上升为“食品安全”的监管目 标。除此之外，为了应对食品安全监管目标的实质变化所带来的重大挑战以及不断升级的食 品安全危机，《食品安全法》还确立了一项重要的监管体制，即食品行业协会的行业自律监管 体制。该法在第七条明确规定，食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法 生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。可以说，我国食品安全监管体制 已经将以“政府监管为主，行业自律为辅”的监管模式作为今后努力的方向。而本文则主要 围绕着现行法律引入的食品行业协会的自律机制的建构和重塑予以重点分析。 一、食品行业自律监管制度的理性思考 从国际上看，采取何种食品安全监管模式，主要取决于一国的政治制度、经济模式、历 史传统、管理文化等。而我国的《食品安全法》在第七条中首次以法律的形式明确了行业协 会在我国食品安全监管体制中的应然作用和应有地位，具有非常重要现实意义。这种改革不 仅是应对食品安全形势日益严峻的现实需要，也是政府努力推进和塑造一种多元化的监管体 制的理性思考。为什么“我们如此之多的监管部门却还管不好一头猪”?面对质疑所能进行 的反思有两种，一是现有所依赖的行政监管本身出现了问题，需要对之重新调整和完善；二 是在现有监管体制之外另行寻找新的可弥补甚至可部分替代的监管主体，重塑监管体制。 然而谁又有资格和能力成为这个可以弥补其至可部分替代的、又不同于现有的政府监管 主体昵?对此学者们纷纷将目光瞄向了“第三部门”，又称“非营利组织”。他们认识到，在 我国经过了20年经济体制改革和政治体制改革之后并已取得实质性进展的情况下，政府监管 已然开始显现诸多失灵领域，“一抓就死，一放就乱”的刚性监管正在面临困境。因而我国急 需社会领域的改革配合，努力培育市民社会并改变现有社会力量普遍较为薄弱的现状，进一 551 步讲就是，要从食品监管领域的市场微观结构出发充分挖掘监管对象的自律意识和自治功能， 并大力发展以行业协会为代表的社会自治组织，由其来承接政府转移的部分监管职能，真正 建立起一个“小政府和大社会”互动、合作、良性的社会治理结构。这就是我国要走的“第 三条道路”。按照西方新自由主义经济学理论，市场机制本身就存在失灵现象，因此市场失灵 需要政府的干预，然而政府干预同样面临着种种失灵。发展中国家虽然缺乏市场机制充分发 育这一前提，但其与发达国家一样会面临市场失灵现象以及政府监管的僵化和失败，甚至还 要更为复杂。面对政府治理的危机，人们就需要寻求另外一种能够同时克服政府和市场的双 重失灵的“治理”∞模式。这就是经由各种非营利组织共同参与的第三种社会协调机制。在这 种新型的政府治理模式下，政府不再是唯一的权力中心，也不再是唯一的公共服务提供者， 而是“通过授权和分权，将非营利组织、民营的市场组织和公民自治组织等多中心的组织制 度安排，引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中，使这些与政府组织共同承担起社会 公共事务管理的责任。肌¨ 那么，为什么非营利组织能够发挥起克服双