论行政指导的制度困境与路径选择.pdfVIP

维普资讯 第 19卷第3期 同济 大 学 学 报 (社会科学版) VOI．19No．3 2008年 6月 TongjiUniversityJournalSocialScienceSection Jun．2008 【政治学与行政学】 论行政指导的制度困境与路径选择 彭向刚 ，曹静晖。 (1．吉林大学 行政学院，长春 130012； 2．华南理工大学 政治与公共管理学院，广州 510640) 摘 要：行政指导是现代行政学理论 的一个重要范畴，主要指政府根据公共管理的需要 ，在其职权范围 内，通过制定诱导性的法规和政策或者通过运用具体 的建议 、劝告 、鼓励等方式引导社会公众合作 以实现一定 行政 目的的非强帝1性活动。因其所特有的柔软性 、灵活性和 民主性等特征 ，行政指导成为适应 中国政府管理 的主要手段和行为方式。在现实中，行政指导正面临着发生异化、信息交流 “阻隔”过大、缺乏 “官民合意”的空 间和透明度不够、“黑箱操作”的制度化等 困境 。本文就当前行政指导面临的制度化 困境进行分析 ，然后从行 政指导公开、咨询、听证和责任制度建设等方面提 出几点思考 。 关键 词 ：行政 指导 ；困境 ；制度 中图分类号 ：D035 文献标识码 ：A 文章编号 ：1009—3060(2008)03—0084一O5 行政指导是现代行政学理论 的一个重要范 的柔软性 、灵活性和民主性等特征而成为一种新 畴，主要指政府根据 公共 管理的需要 ，在其职权 型的政府行为方式 ，并在现代行政管理 中得 以广 范围内，通过制定诱导性的法规和政策或者通过 泛运用 ，对推进 中国行政 民主化进程 ，密切政府 运用具体的建议 、劝告、鼓励等方式 ，引导社会公 与公众之 间的联系 ，节约行政成本 ，提高行政效 众 (行政指导行为所指 向的对象 ，包括特定 的和 率，实现行政 目标 ，起着至关重要 的作用 。但 同 非特定 的公 民、法人和其它组织等)合作 以实现 时我们也不能忽视行政指导过程 中出现的一些 一 定行政 目的的非强制性活动。它 因其所特有 问题及其引发的制度化困境。 一 、 行政指导面临的制度化困境 行政指导发生异化是行政指导面I临制度化 为行政处罚。有的政府部门为确保社会公众接 困境 的首要表现 。我 国经历了多年 的计划经济， 受或者实施行政指导，在行政指导不为社会公众 这使得转型中的行政指导深深地打上 了传统计 接受时采取一些后续 的罚款或者强制执行等措 划思维方式和强制权力惯性的 “烙印”，甚至异化 施 ，这时，行政指导就是行政处 罚或者行政处理 为行政命令 。在传统计划经济管制惯性的影响 的前提 。如某市爱 国卫生委 员会 号召在全市范 下 ，中国的行政指导 留给公众 的 自主空 间较小 ， 围内灭蝇，但 同时下达具体标准 ，对不符合者予 社会公众的 自由意志无法得 到有效尊重，自由选 以罚款 ，从而使之在具体适用 中转化为行政处 择权难以正常实现，这使得其在实施 中更倾向于 罚。此外 ，行政指导还经常异化为行政合同。有 诉诸事实上的强制力 。在农村 ，以行政指导形式 些政府部门为了使社会公众接受行政指导，在社 出现的 “必须执行”的现象 比比皆是 。[在实践 会公众不愿意接受时，经常给予一些承诺 。例如 中，行政指导除异化为行政命令外，还经常异化 某镇政府在农民不愿意种植