农村税费改革后公共产品供给困境探析.pdfVIP

上担负着直接为广大农村社区提供公共产品的职责。但是在我国的财政体 制中，乡镇财政位于整个国家财政体制的最底层，无法再将支出责任“下 移”而成为财政上的最终一级承受者，基层财政尤其是乡镇财政则不合 理地承担了过多过重的事权责任。现行分税制对收入的划分在很大程度上 又不利于乡镇财政。收入在各级政府间划分时，首先偏向于中央政府，其 次是省级政府，再次是市级政府，这样从上而下呈几何递减，到了县乡政 府一级，已经所剩无几。当农村税费改革取消了那些自筹收入和农业税， 无异于从根本上抽掉了乡级财政的经济支柱，乡镇财政用于提供公共产品 和服务的能力就十分有限了。 另外，在转移支付制度上也存在缺陷。首先是上级财政对下级财政的 转移支付力度过小。中央对地方转移支付的比重偏低。再加上省一级财政 收入存在“原体制上解继续上解，原体制补助继续补助”的做法，省级 政府在仅得到有限中央转移支付资金的同时，又将一部分财政收人转移给 中央。这样，省级政府只能缩小对下的转移支付规模，导致转移支付资金 分到乡镇政府时，已成杯水车薪。其次是“基数法”的采用具有不合理 性，无法在贫困地区富裕地区实现财力均衡化，往往导致“富者越富， 穷者越穷”的马太效应出现。所以越是贫困的乡镇，其农村公共产品的 供给越是呈现危机的局面。再次是目前各省转移支付制度基本是以“保 工资，保吃饭”作为主要目标，也影响到了农村地区公共产品的筹资。 (二)乡镇机构改革的滞后使公共产品供给困难 在市场经济条件下，农村地方政府的基本职能是提供更多、更好的公 共产品。但是税改以后，乡镇机构改革明显滞后于经济的发展，不能为税 改提供保证，具体表现为： 1．乡镇政府职能未能转换。农村税费改革以来，中央省级政府省以 下地方各级政府到底各自应该承担多大比例的责任，依然模糊不清，且没 有相关的制度或法律予以明确的界定，没有从根本上转换各级政府的职能 范围。 2．乡镇政府机构改革滞后。调查表明，越是经济不发达的地区人员 膨胀问题越突出，因为这些地区就业机会少，收入普遍较低，进入政府机 构捧上“铁饭碗”无疑具有很大吸引力，致使乡镇机构臃肿现象始终得不 到有效遏制。 因此，税费改革的深层次目标即调整基层政府的收入机制，进而直接 控制基层政府的支出及活动范围，推动基层政府改革。如果配套改革不能 266 及时完成，势必导致乡镇政府“越位” 现象难以得到有效的抑制，而相 应的财政“缺位”现象也会更加严重。 公共产品的供给问题将会得不到 实质性的解决。 (三)“一事一议”公共产品供给制度的不合理 一事一议，是指在农村兴办农田水利基本建设、植树造林、修建和维 护村级道路等集体公益事业时，所需要的资金和劳务要通过村民大会或者 村民代表大会集体讨论、研究，实行专事专议的办法筹集部门资金和劳 务。 从理论上看，这在一定程度上能够拓宽农村公共产品的供给渠道，减 轻农民劳务负担。然而，“一事一议”制缺乏可操作性。在农村实行家庭 联产承包责任制后，原有的集体经济组织被家庭经济组织所取代，这一变 化意味着“同一公共产品对同一地域的农民家庭单位因不同的人口、土 地承包数量等因素而有不同的收益”。①受不同的利益支配，在农村公共 产品供给的“一事一议”过程中，公众意愿的整合难度大。面对这个问 题，农民自身是根本不可能解决的。如果村内不实行“一事一议”，在乡 镇财政危机加剧的情况下，农村公共产品供给短缺的问题就难以解决；但 如果继续由各级政府来强制解决，那么“一事一议”就可能发展为面向 农民的制度化集资方式，使得“一事一议”最终突破上限，从而加重农 民负担。因而“一事一议”制缺乏可操作性的程序，它不可能彻底解决农 村公共产品的供给问题。 另外，“一事一议”制度为农村公共产品的制度外供给留下了可能 性。其一，“一事一议”中的“事”界限难以确定，而且即使确属“集体 生产公益事业”，其中也有许多项目在贫困农村地区也应属于由政府提供 的公共产品范畴，不能由农民通过集资供给而负担成本。因而，“一事一 议”可能成为公共产品供给责任下移的借口。 二、解