江苏省耕地保护县(市)域财政补偿实证研究.pdfVIP

1 引言 在我国现行体制下，中央政府将耕地保护指标分解到各省，省级政府又将耕地保护指标分解到各县（市）。 由于耕地资源自然禀赋差异和社会经济发展对土地需求不同，有些县（市），尤其是经济比较发达、人口众多 的市域不能完全履行耕地保护的职责或任务，为了实现省内耕地总量动态平衡，这一任务主要由那些经济欠发 达的、耕地资源较丰富的县（市）代为履行，所以，县（市）人民政府成为耕地保护政府责任的主要承担者。 1994 年分税制改革以后，地方工业增值税的 75%上交中央政府，25%归地方政府，而建设用地使用权出让金 及相关税收不再上缴中央财政，主要归地方政府所有，从此，县（市）政府以土地出让收入作为补充财政收入 的重要来源，成为土地出让的最大受益者。县（市）政府既是耕地保护的责任方，又是将耕地转为建设用地出 让的受益方，在耕地保护没有收入又没有补偿的情况下，具有实体经济职能的县（市）人民政府必然选择占用 耕地来获取更多的土地出让收入，形成了占用耕地越多获益越多，保护耕地越多，损失越多的状况，这是我国 大量耕地被侵占的重要原因。要彻底改变这种状况，有效办法就是将耕地保护补偿纳入到县（市）政府财政收 入之中，通过财政补偿重新调整县（市）政府在土地利用与耕地保护中的利益分配关系，这样才能真正形成耕 地保护的有效激励机制及占用耕地的有效约束机制。所以，耕地保护县（市）财政补偿是耕地保护补偿的关键。 已有的相关研究主要在以下几个方面，一是耕地资源非市场价值、耕地保护外部效益、农地发展权及补偿 方面的研究[1-7]，这些研究成果为耕地保护补偿决策奠定了理论基础。二是耕地保护省际补偿方面的研究[8-10]， 为耕地保护省区之间横向补偿提出了思路与方式。三是耕地保护农户补偿研究[11-12]，为耕地保护农户补偿的实 施提供了依据与参考。但是,对耕地保护县（市）域财政补偿缺乏应有的研究。本文以江苏省为例对耕地保护 县（市）政府财政补偿进行实证研究，为实施耕地保护县（市）财政补偿提供一定参考。 2 研究思路与方法 县 （市）人口、消费水平、粮食自给率、粮食单产、粮作比、复种指数 耕地需求量 耕地供给量 补偿主体、补偿耕地面积 失 损 本 成 会 机 护 保 准 地 标 耕 值 价 偿 补 政 财 财政补偿 数 数 指 系 种 算 复 折 、 积 比 面 地 作 耕 粮 、 产 单 食 粮 资金额度 图 1 耕地保护县（市）财政补偿研究技术路线图 756 首先，确定县（市）域财政补偿的价值标准，本研究基于耕地保护的粮食安全目标，依据机会成本损失测 算耕地保护县（市）财政补偿的价值标准。第二，测算标准化耕地面积折算系数，根据粮食单产、粮作比和复 种指数，测算标准化耕地面积折算系数。第三，确定补偿主体和补偿面积，根据各县（市）人口、粮食自给率 和人均消费水平，测算各县（市）的粮食需求量，再根据粮食单产、粮作比重和复种指数，将粮食需求量折算 成耕地需求量，各县（市）耕地需求量是保障本地区粮食安全必须承担的耕地保护任务。耕地需求量大于耕地 存量的各县（市），不能完全履行耕地保护任务，需要其它县（市）代为履行，应该是耕地保护补偿的给付主 体（以下简称补偿主体）。反之，需求量小于存量的各县（市）代替其它地区承担了过多的任务，是耕地保护 补偿的接受主体（以下简称受偿主体）。补偿和受偿的耕地面积分别是耕地赤字或盈余的面积。第五，测算补 偿资金数量，依据耕地保护的价值标准、耕地盈亏量和耕地面积折算系数，测算各县（市）给付或接受财政补 偿资金额度。具体技术路线见（图 1）所示。数据来源：主要来自《2010 中国国土资源统计年鉴》、《2010 江 苏统计年鉴》、《江苏省年国土资源综合统计分析报告》（2004-2010），《江苏省城市地价动态监测报告（2009 年度）》以及其他有关文献资料。 3 实证研究 3