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美国联邦制对中国央地关系的启示 【摘要】央地关系的传统分析思路有所欠缺。本文认为央地关系的关键在于整体和部分之间的利益整合。通过有效的人大制度使得中央和地方利益达到正和博弈是央地关系正常化的结果。只有切实表达社会利益诉求的民主制度设计才是完善央地关系的重要保障。 【关键词】央地关系 联邦制 利益整合 人大制度 中央地方关系一直是中国政治生活中绕不过去的话题。官僚帝国时期的中国就充斥着专断君主和地方官僚之间的斗争；近代以来的央地关系更是复杂多变，中央与地方之间的关系在收权和放权之间摇摆，而且大多处于中间状态。虽然中国是典型的单一制集权国家，但是谁也无法否认地方政府对中央的非制度化抗衡。非制度化斗争使得官僚机构改革困难，政策落实困难。美国联邦制虽然在国家结构上与中国区别甚大，但是它的许多制度设计对我们有很大启发意义。通过借鉴美国联邦制运行的内在机理，我们的央地关系改革或许可以有一个比较新的思路。 对央地关系的误读 新中国成立以来的机构改革一直在谈央地关系，但是我们口中的央地关系更多的是执政党的上下级组织关系和中央地方政府之间的关系。众所周知，这样的理解无疑是错误和片面的。首先执政党的组织不能取代国家机关，执政党虽然居于领导地位，但是它不宜直接架空政府部门。其次，中央政府即国务院和地方政府之间的关系也不能说完全就是央地关系的全部，虽然它是主要的方面。央地关系还应当包括权力机构即人大上下级之间的关系，也要包括国家监察部门上下级之间的关系。 所以我们要协调好央地关系就必须清楚央地关系到底包括那些内容。央地关系应当是权力机关、政府机关和司法机关的央地关系，而不应当把执政党的组织关系包括进来，不应当把关键的权力机关和司法机关排除在外。 现阶段央地关系状况 我国当下的央地关系结构中中央具有相当大权威。这里的中央主要是指中央政府和中央一级的司法机关。于此同时，全国人大和地方人大之间的央地关系却基本没有表现出来。具体关系状况如下。 1、执政党领导下的中央地方政府关系和中央地方司法检查机关之间的关系 中央政府主要依靠人事、财政等影响地方决策。尤其是分税制以后，中央财政实力雄厚，地方对中央政府的依赖性更大。但是，地方在服从中央命令的前提下也会阳奉阴违，所谓上有政策，下有对策。中央的政策命令被地方政府歪曲和敷衍。虽然事故出来以后，中央政府可以凭借自己的权威迫使地方政府屈服，但是这种以强制命令来落实政策的方法是非制度化的，而且成本极大。地方政府总是希望钻制度空子，而中央政府也总是采取非制度化的办法来规训地方政府。 除了中央地方政府正常的权力依赖关系外，中央政府和地方政府之间的更紧密联系通过执政党来维系。各级政府的党委领导各级政府，党组织内部又实行民主集中制。这就造成了政府是血肉，组织是神经纤维的局面。执政党可以通过自己的组织纪律性来命令各级政府内部的工作人员，从而使政策可以尽快落实下去。司法检察机关上下级之间的关系也是依靠内部党组织来维系。 2、被虚置的权力机关 我国宪法规定全国人民代表大会是我国最高权力机关，而地方各级人民代表大会是地方各级最高权力机关。人大制度是我国的根本政治制度，但是在通常的央地关系研究中人大被搁置一边。这是严重的错误。虽然人大在实际权力运作中依旧处于尴尬境地，但是人大制度作为宝贵的制度资源不能被随便抛弃。我们应当利用好这一制度。在现实中的全国人大和地方人大关系中，两者之间的上下级关系并不明显。地方人大的最大现实功用好像就只剩下了为全国人大输送代表。这样的运行不符合法规制度。 总的来说我国的央地关系更多表现为中央政府和地方政府关系，国家权力机关在央地关系中表现不足；执政党的组织成为维系央地关系的重要纽带。 我国现阶段央地关系对政治运行所造成的影响 我国央地关系所表现出来的特征导致了政治运作中的独特现象。首先，由于执政党的强有力组织，央地关系表现出了明显的中央集权。中央做出的决定可以通过各级党委层层落实，各级政府在各级党委的领导下进行实施。这样的运作逻辑使得政治生活可以顾全大局，提高效率。在困难时候和大规模行动时候，这样的体制会比较有用，汶川地震和北京奥运就体现了这一体制的优势。但是这一体制更导致了许多问题。 非制度化的运作导致地方政府钻制度空子。 虽然通过党组织和命令强制地方政府会臣服于中央政府，但是地方政府有自己利益诉求。如果中央政策不利于地方政府利益，地方政权就会采取种种措施抵制中央命令。宏观政策调控被地方政府曲解和抵制。最近的高房价问题虽然遭到中央打压，但是地方的趋利动机会使它阳奉阴违继续与商家勾结。 人大缺位导致地方利益和中央利益无恰当博弈平台也无恰当整合机制。 由于我国人大的空置，地方和中央之间的关系基本上演变为党内组织关系和政府上下级之间的权力关系。这样的关系不可能有博弈和协商机制，下级党组织无法与上级抗衡，下级政府也无