江苏沿海发展战略立法思考.pdfVIP

江苏沿海发展战略的立法思考 刘小冰 刘青 张琳 江苏沿海发展战略是一个在单一省级行政区域内部分地区进行的经济合作与分工的国家发展战 略，其重要意义在于促进江苏实现三个转变：在地域发展上，由依赖陆地利益转变为既依赖陆地利益 也依赖海洋利益；在业态选择上，由依赖传统业态转变为既依赖传统业态也依赖新型业态；在管理方 式上，由依赖既存模式转变为既依赖既存模式也依赖制度创新。为顺利推进这一战略决策，推动江苏 经济发展方式转变，实施创新驱动战略，建设创新型省份，有必要及时为江苏沿海发展战略提供立法 支持‘¨。 一、江苏沿海发展战略的立法目的 为江苏沿海发展战略提供立法支持，尽快制定一系列跨行政区域的地方立法，其目的可以设定为 三个方面：促进国家区域发展规划战略的实施，协调江苏沿海发展战略涉及到的各种利益要求，提供 江苏沿海发展战略进行制度创新的合法空间。 (一)促进国家区域发展规曳n战略的实施 近年来，我国的区域协调发展战略与政策体系逐渐完善。在国家层面上，长三角、珠三角、环渤海 等“八大经济圈”陆续划定，13个区域发展规划相继上升为国家战略。从西部大开发，到振兴东北，以 及东部率先发展，构成了国家区域发展的基本内容，建立起包括促进沿海开放、西部开发、东北振兴和 中部崛起在内的国家协调发展战略体系，被概括为国家总体战略。在区域层面上，作为中央与地方协 调的结果，2009年6月，《江苏沿海地区发展规划》出台；2010年5月，《长江三角洲地区区域规划》出 台；2010年6月，江苏省公布沿海开发10个专项规划和三年实施方案。此后，江苏沿海发展战略成为 国家协调发展战略体系的一个重要组成部分。 但是，《江苏沿海地区发展规划》属于宏观指导，各种主体的权利与义务不明确，仅仅依靠持续性 和稳定性较差的政策，缺少对政策实施效果相应的评价标准、激励与约束机制，导致实施政策的力度 与效果不尽如人意。同时，规划涉及的南通、连云港、盐城三市(以下简称通连盐三市)沿海地区资源潜 质和发展条件差异很大，各自的合理利益诉求不能通过政策平台有效沟通。特别是规划涉及的是江苏 省地方性重大事务，而规划涉及到的地区全部没有立法权。因此，为了充分发挥立法优势与公民参与 的作用，有效平衡多方利益主体的利益，增强规划操作性和约束力，形成促进区域协调发展的长效机 制，江苏省应依据《立法法》第“条第2款的规定，在国家难以出台统一的立法之前，主动制定相关地 方立法，借以总结、固化江苏沿海地区发展规划的地方经验，促进国家规划落实。这不仅是市县一级的 立法要求，也是省级立法机关的立法责任，更为全国区域经济发展规划提供前瞻性的规范。 (二)协调江苏沿海发展战略涉及的各种利益要求 通连盐三市之间的联系更多的是基于共同沿海，相互之间历史和现实的经济联系并不紧密。《江 苏沿海地区发展规划》的目的就是防止同质恶性竞争，给通连盐三市各自发展予以规划性的定位，而 不是都只盯着“港口群、新能源、沿海滩涂”这三重优势。[23在此基础上，鼓励三市在行政管理、城乡统 筹、区域合作、土地资源开发、环境保护等方面加大改革创新力度，协调三市港1：2建设、生态环境、公共 (1]感谢江苏省人大常委会研究室、淮安市和响水县人大常委会在我们调研过程中所提供的帮助和支持。 (2]张、果、赵丹：(江苏沿簿地区发展的三重优势，载《中匡市场)2009年第“期。 · 124· 服务均等亿，赋予±地、金融、财税、投资等锈域先试权。 目前，《江苏沿海地区发展规划》所涉及的三市沿海区县(市)“村村冒烟，县县建港”，说明该规划 所要控制的不仅仅是三个地级市之间的竞争，更多的还是县一级层面上的竞争。以盐城市为例，列入 国家规划与未列入国家规划的大丰、东台、射阳、滨海、响水5个县(市)，一哄而上大建港口，以至于与 2009年相比，每立方石料涨价20—30元。从中可以看出，在江苏沿海大开发战略中．沿海城市新一轮 的港口建设竞争激烈。 对这种地方发展的利益欲求，不能简单判断是好是坏。必须充分注意到，在国家规划以及江苏省 配套实施的办法中，更多的是自上而下的行政命令。由于具有行政隶属关系，上下级政府之间缺少制 度性的博弈平台与商谈渠道，在上一级政府命令及其效力得到伸张的同时，往往意味着下一级的地方 性意志和主张被忽视。例如，据漏查．江苏省沿海开发专项灌河港规翅子2010年6胃出台后，所涉及 的连云港地区灌云、灌南与盐城地区的响水三县，仍各有考