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中国地方政府改革的历程与结果浅析 　　摘要：自改革开放以来，我国相继实施了一系列的综合改革举措，包括通过管理和财政分权以改善官僚效率、增强灵活性和促进创新等，地方政府部门的主要职责从经济发展转到社会服务，[1]（P.20）世纪末中央政府通过“私有化”地方企业和地方官僚作风建设改变了地方政府作为市场自由化战略的一部分。改革在很大程度上改善了我国的经济产出，但是它也给社会发展带来了一系列的负面影响，如激励地方官员从事寻租和效用最大化的行为。笔者试图通过跟踪改革开放以来我国地方政府在“市场、行政和财政”等方面的改革历程，探讨改革措施并对其结果进行审慎评估。 　　关键词：地方政府改革；历程；结果；困境 　　一、引言 　　2003年至2007年间中国的经济持续以将近两位数的增长率快速增长，究其详，20多年的分权政策也许是一个重要的因素。这些政策推动了地方政府的改革，也为中国政治、经济体制带来了灵活性，从而使体制能够对市场压力做出更灵敏的反应。 　　改革开放以来，我国的地方政府改革大体上可以分为两种类型，即国有企业的市场化改革和行政机构改革，事实上二者却是相互依存的。相对西方国家市场是经济增长的发动机而言，在社会主义国家体制下，政府才是经济增长的主要动力，而且作为推动经济社会发展、提供公共服务、进行公共管理最直接的部门――地方政府是最重要的经济参与者。因此，我国以市场为导向的经济体制改革，必然意味着相应的地方行政体制的改革。从1979年开始，在邓小平的领导下，中国政府就试图通过各种各样的分权改革来调动地方政府的积极性，这些改革包括扩大财政自主权、下放决策权和培育一种更具灵活性与创新性的地方经济发展道路等内容。 　　本文的目标有两个：一是以历史事件为顺序，对中国的管理和行政分权改革进行简要的介绍，并研究其成功之处；二是分析改革的结果，解释在进行市场改革进程中凸显出的矛盾与冲突，以及这些矛盾与冲突在地方是怎样化解的。 　　二、中国地方政府改革的历程与结果 　　（一）行政改革 　　改革开放来，我国进行了三次比较大的地方政府行政改革。第一次是1979年至1992年，这次改革与省级领导班子的调整同步推进，在精干领导班子、优化干部队伍结构、提高人员素质方面迈开了步伐。第二次是1993年开始的改革，内容包括转变政府职能、理顺各种关系、精简并规范政府机构设置、核定编制和精简人员、妥善安置富余人员。目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的地方政府机构和行政体制。第三次是1998年至今进行的地方机构改革。主要内容是：转变地方各级政府职能、调整地方各级政府机构、调整行政区划、精简机构和人员编制。第三次改革是与以往改革有本质差别的新一轮改革，它是改革开放以来涉及面最广、精简力度最大的一次，从我国地方政府历次的改革过程中我们也可以发现，本次改革才真正实现了地方政府的重心从“组织逻辑”到“职能逻辑”的 转变。[2]概括而言，组织逻辑是指机构与人员编制的合理化，职能逻辑是指政府职能配置的合理化。[2]1998年之前的地方政府的改革只要是以组织逻辑为导向，即改革内容多停留在技术层面，注重的是政府组织机构本身的结构与数量调整，基本目标是精简机构与人员。而新一轮地方政府改革则将转变政府职能作为主要线索，以转变政府职能满足市场经济发展的需要。 　　1998年全国人大批准国务院改革计划，以期转变政府职能配合市场经济的需要。在“小国家、大社会”的旗帜下，许多行业的特定部门被撤并，国有企业重组，并计划三年内实现在地方政府推行的相应改革。九届全国人大委员长李鹏指出，改革的关键是调整和取消政府部门直接参与管理相关产业和企业的利润，增加政府的宏观管理能力，并加强政府的法律和监督职能。2001年，我国政府对外宣布在国家和省级层面已实现缩编减员的目标，并且开始向市、县、乡进一步延伸。然而，各种现象表明地方政府行政改革取得的成绩并不理想，历次机构改革的结果都没有摆脱“精简――膨胀”的怪圈。这种困境有很多原因，较贫穷地区不太可能实现中央确定的目标，地方政府官员觉得有必要保留许多服务。另一个问题是裁员目标和国家优先事项的政策不一致，如经济增长、社会稳定和党的建设。学者伯恩斯称，中国地方政府的工作人员“很大程度上是政治决定优先的”，他认为，中国共产党的政治赞助和社会稳定的需要是政府裁员没有特别成功的一个关键因素。 　　（二）财政改革 　　财政改革与行政改革是相互作用发生的。我国财政体制改革基本上经历了两个阶段：20世纪80年代的财政包干制和20世纪90年代以来的分税制及其配套改革。 　　财政包干是中央政府对计划经济时代政府全能模式下的职能履行与资源合理配置压力的调整和回应，中央政府通过赋予地方政府一定的财政自主权，激励地方政府发展当地经济以分担国家经济发展的压力与责任。在财