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以社会救助法构筑和谐社会的最低门槛 [摘　要]社会救助法是社会法体系中首要和前提立法，是社会保障的最后一道门槛，是公民生存权的最后保障。社会救助立法要立足社会法角度定位其价值取向和内容体系。 　　[关键词]社会救助；社会法；价值；体系 [中图分类号]D922．182．3[文献标识码]A[文章编号]1006-0391 2007 01-0050-02 从世界范围来看，20世纪后半期以来，法律的社会化和社会的法律化成为趋势，立法的取向也由自由主义的私法本位和国家主义的公法本位逐渐让位于社会法本位这一潮流。社会救助法无疑应该是社会法体系中的首要立法，也是一个前提立法，因为它是社会保障的最后一道门槛。在这样的历史背景下，制定社会救助法，既是顺应社会主义市场经济立法的内在需要，更是构建社会主义和谐社会的首要之举。 一、社会救助法立法的性质定位 社会保障法一般分为社会救助法、社会保险法、社会福利法和社会优抚法。在社会法体系中，相对于社会保障法，社会救助法无个人经济义务底线；相对于社会福利法的锦上添花，社会救助法则是雪中送炭，其对公民的最基本的生存权保障更为直接；社会救助法与社会优抚法都具有给予的无偿性，但社会抚优是建立在受优抚者或其亲属对于社会特有贡献的基础上，缺少适用的社会普遍性。因此可以说，社会救助法是社会保障底线中的底线，是公民生存权的最后一道门槛，也是使社会维持最低理性，促进社会向更高和谐发展的起点法。 一是要变政府救助本位为社会救助本位。社会救助法不是政府施舍法，因此政府的位置一定要界定清楚：应该放在全社会的大系统下来赋予政府的救助义务和责任，不能简单地把社会救助看成是政府的权力。包括城市低保、农村特困和城市生活无着者的救助在内的现行救助法规，往往以政府部门的权能为基础，并以政府部门为主要执法主体，实质上还是全能政府指导下的产物。市场经济使人的流动常态化，社会救助的政府本位导致部门职能交叉，权力重复设置，政策内容冲突，地区行业分割，权利义务不对等等现象，使救助活动困难重重。社会救助立法应定位于十六届六中全会提出的社会管理体制，在党的领导下，全社会共同建设、共同享有，通过立法构建制度化的党的领导、政府负责、社会协同和公共参与的体制与机制。 二是要变公法本位、私法本位为社会法本位。立法是构筑社会救助体系最为关键的要素之一，但社会救助法的立法应避免公法至上和私法至上两个极端，应处理好国家、社会和个人三者间的关系。由于社会救助对象和救助机关的法律地位不平等，救助的标准和程序等也不可能由双方平等协商而达成合意，社会救助不是私权和公权的契约，强调地位平等和意思自治的私法很难统领社会救助。但另一方面，社会救助本身其实是全社会大多数私权由于理性的共识所产生的社会利益，因此，也不宜简单照搬以往公法的立法原则和技术。在程序法方面，社会救助应当便宜适用诉讼法，但必须以相对完善的实体规定为基础。 二、社会救助法立法的价值取向 一是效率与公平的关系。社会救助法的均衡化价值取向，决定了不能以简单的效率和公平来衡量社会救助，甚至不是简单的效率与公平的均衡。救助的单向性突破了传统法理中的权利义务的简单对等性。但这并不是说救助法不需要考虑公平和效率问题，而是应该放到更大的制度框架下来考虑效率与公平的关系。社会救助的程度要以不影响市场的效率为底线。社会救济法是济贫的法，它以均富法为基础，没有市场机制的效率法，就没有社会救助的基础。当然，没有社会救助等公平法，市场经济必然会走向畸形。 二是政府与社会的关系。社会救助的互助化价值取向，决定了政府与社会权利义务的不同。体现在法律上，对政府来说，救助是一种义务，违反法定义务必须有规范性的强制手段和制裁手段；对于社会特别是弱势群体而言，救助是一种权利，权利受到侵害必须有救济，所以社会救助法中一定要有简单适用的司法程序来让救助对象保护自己的合法权益，不能认为救助是分外的，受到救助应感恩戴德，受不到救助也无计可施。要避免上述问题，在救助方式或手段上可以利用市场机制降低成本，提高效率，政府只要做好规制即可；在救助规则上要由人大通过立法提供，不能降低立法的位阶。由政府来执行或监管，而救助的经济来源既要把公共财政的预算作为硬性的规定，同时还应充分考虑社会慈善机构等捐助，以便社会救助的范畴和层次更广更高。 三是城乡和区域间的关系。社会救助法的保障性价值取向，决定了其适用对象的平等性，但客观的现实是我国城乡之间和区域之间存在巨大差异，社会保障法在缩小中国贫富差距上可能起不到至关重要的作用，但至少要把这种分化导致的冲突维护在基本的理性框架下。从具体情况来看，一个人的生活质量实际上是与其消费需求环境相关的，因此，同样的救助标准对不同地区不同人群的满足度是不同的，立法不能不考虑这个因素，但也不能过多地考虑这个因素。现行社会救助标准地区间相差较大