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构建相对集中行政许可权制度理论与实践探讨607 1．人本、便民：法治政府的基本品质之一。人本政府是法治政府的灵魂和根本所在，是法治 政府存在的依据。所谓人本政府是指以人为本的政府，即充分尊重和保障保护人权、为促进入的 全面发展所体现出来的高效便民的服务型政府。 2．有限、有效：法治政府的基本品质之二。要真正体现以人为本、方便人民的法治政府的基 本品质，政府就必须既是有限的同时也是有效的，这也就是马克思所讲的廉价政府和高效政府。 有限政府包括两个层面的内容：①政府的职能和权力应该有限。②政府的规模和机构应该 有限。 高效政府则要求政府的权力的行使是有效的，即行政权的行使效率是高效的，得到的行政效 果是显著的，用较低的行政成本(包括国家财政投入和国家公信力的社会成本)能够使政府的功 能得到充分实现，有效起到保障人权与促进社会发展的作用。 在实施依法治国的环境之下，我们构建任何一项法律制度都是以实现法治国家、法治政府为 目标的。因此，行政法律制度的制定和实施也必须体现法治政府以人为本、便民、有限与高效的 价值取向。具体就行政许可制度而言，我们可以看出，《行政许可法》中关于许可事项、许可权 限、许可主体、许可实施等内容的规定，都是以建设人本、便民、有限与高效政府为价值取向的。 这是因为，行政许可权是政府规范社会资源分配和管制社会秩序的一项重要权力，所以《行政许 可法》对行政许可权的规范就是对政府权力的规范，对政府权力的规范正是现阶段建设法治政府 的重要内容。在社会资源的充足度无法达到自由配置的前提下，行政许可的存在就有显然的必 要性。在现代法治国家中，任何一项权力的产生和运行，都必然需要法律来授予和规范。所以一 定程度上说，在我们国家，目前而言，特别应该关注的是法律如何来进一步规范行政机关行政许 可权的问题。笔者认为，关于行政许可的理论研究，重点不在于讨论作为整体的行政许可存在的 正当性问题，重点应该关注的是如何能够有效规范行政许可权的实施问题，这也是《行政许可 法》出台的重要原因。 行政许可权是政府的一项重要的行政管理权，其内容涉及面非常广泛。这些行政许可权力 根据不同的管理事项，被配置在政府的不同的职能部门之间。以北京市为例，市一级共有51个 行政管理部门(委，局、办)具有行政许可实施权，涉及的行政许可事项一共是819种，其中国家设 定的行政许可事项共有725种，北京市设定的行政许可保留事项共有94种oC1]由此我们可以 看出，行政许可权广泛涉及到政府的“条”和“块”，是按照以“块”为主，“条”、“块”结合的方式予 以配置的，即将涉及一定专业管理事项的许可权授予相关的专业管理部门，由相对人先向直接管 理部门申请，如果通过，再向其上级管理部门予以申请；如果涉及多个专业管理事项，就把许可权 授予多个专业的许可部门，由相对人分别予以申请。但是，由于政府部门职能划分受到历史条 件、认识水平以及客观环境的影响，导致划分不尽科学、合理并且相互之间未形成科学而有效的 协调配合机制从而导致许可权的部门化，许多可以集中在一起行使的许可权，分别配置到了不同 的部门，使许可申请人相同的事务需要同时到许多管理部门予以申请，这样就极大地提高了许可 申请人的成本，同时，相关的许可权授予不同的管理部门，也增加了行政成本，降低了行政效率。 所以，对配置不科学和不合理的管理权限必须重新加以分配，这属于行政机构改革和行政体制改 (1】参见北京市实施的国家设定的行政许可事项目录)和《北京市设定的行政许可保留事项目录资料来源于北京市： doc；http：／／www．be日ing．gov．cn／zIIu“∥zw／xⅡk￡／qljg／167403．him． 608中国行政法之回顾与展望 革的范畴。 法治政府所应有的基本品质，要求改革一切与经济社会发展需求不适应的管理体制、运行机 制和行为方式，建立与经济社会发展相适应的社会秩序维护制度。而一个程序繁琐，权力分散， 拥有庞大机构的行政许可体制与法治政府的构建是格格不入的。我们认为，构建法治政府的最 终目标在于促进社会的和谐健康发展、充分实现人的尊严和价值。而作为构建法治政府重要内 容之一的行政许可制度改革的目标，就是在合法设定许可事项的基础上，根据社会发展需要合理 合法地设景许可和配置许可权，科学设计和规范许可权行使的程序，以达到服务社会、服务于民 的目的。集中行政许可权，能够节约行政资源，减少许可的社会成本；而行政许可权力的集中也 必然起到方便相对人的效果，体现法治政府的人文关怀，这也是法治政府构建的应有之义。所以 说，构建相对集中许可权制度