流动人口社会保障：中央政府与地方政府激励机制的错位.docVIP

流动人口社会保障：中央政府与地方政府激励机制的错位 　　〔摘要〕21世纪初期，中国政府开始重视现代社会保障体系的建立，无法被传统体制直接吸纳的流动人口成为建立社会保障体系中非常重要的部分。现有社会保障体系已经可以吸纳流动人口，但针对流动人口的社会保障体系仍然存在着碎片化、便携性差和保障水平低的问题。中央政府与地方政府在流动人口的社会保障问题上存在明显的激励错位。中央政府重视流动人口社会保障问题的主要动机是社会管理与政治合法性的需求；地方政府则是财政与官员晋升的动机。激励机制的错位导致中央倾向于统合社会保障体系，而地方则倾向于保持差异，减少衔接。 　　〔关键词〕流动人口；社会保障；省级统筹；户籍制度；统账结合 　　〔中图分类号〕D632.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-9187-（2012）06-0107-05 　　一、建立流动人口社会保障体系的背景 　　第六次全国人口普查的数据表明，2010年，全国流动人口数量已经达到22142万人，占全国总人口的16.16%。〔1〕极其庞大的人口流动显示了中国市场经济的活力与城市化进程的迅速发展，但同时它也给社会管理带来了巨大的挑战。在这个过程中，流动人口的社会保障问题日趋凸显，并且随着人口和经济的发展变化而变得日益紧迫。1997年亚洲金融危机之后，中国政府就开始强调拉动国内需求，扩大国内市场。在第十一个五年计划（2006～2010年）中，中国正式提出要建立基本的社会保险和社会保障网络。在“十二五”规划中，社会保障被列为建立健全基本公共服务体系的重要组成部分。中国政府在进一步推进经济发展的过程中认识到建立一个综合和系统的福利保障体系的重要性。随着中国致力于建立全国社会保障体系，流动人口的社会保障问题成为除了城镇与农村二元社会保障体系之外的第三个重大问题。 　　中国建立全国性的社会保障体系时面临一个特殊的状况，即计划经济体制时代遗留的城乡区别待遇和户籍制度。前者表现为城镇地区建立全面的福利保障，而农村地区则没有。因而，这也意味着城镇户籍身份是获得社会保障的先决条件。在当代中国社会，户籍身份成为资源和权力有差别分配的合法化标准和依据，一个人在某一地区如果没有当地户口，就不能享有其他人同等的居住、就业、受教育以及政治参与的权利。〔2〕 在计划经济时期，这种制度设计虽然导致了巨大的城乡差异，但它适应计划经济的模式和社会管理需求。当改革开放与市场经济逐渐展开并快速发展时，传统的管理制度都受到了挑战。对于社会整体而言，市场经济体制需要政府的干预，解决社会保障、教育和医疗等社会保护的问题。在中国，这不只是从无到有建立一个新的保障体系的问题，而是改革一个旧的体制，并且确立一个新的原则。 　　流动人口的社会保障是各种矛盾和问题的集中点。对于传统的体制而言，流动人口是一群特殊并且无法被既有体制直接容纳的群体。随着中国政府逐渐认识到建立社会保障体系的重要性，并逐步地采取具体措施建立一个全国性的体系，针对流动人口的社会保障正在发生变化。 　　二、当前流动人口社会保障体系的特征 　　2006 年以来，中央政府通过《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等一系列重要文件提出了针对流动人口社会保障的指导思想，即“低费率、广覆盖和可转移”。在解决中国极其庞大的流动人口的社会保障问题上，中央政府提供了指导性的意见和行政规定，并且对各省进行了财政上的补贴。应该说，流动人口作为中华人民共和国的公民和纳税人，并不因为离开其户籍所在地而丧失任何合法享有的权利，但是，由于中国城乡二元社会结构和现有制度设置中不合理因素的存在，绝大多数流动人口没有被纳入到流入地的福利与公共产品分配体系中。〔3〕更值得注意的是，近几年，中央政府针对社会保障的衔接问题出台了相关的解决方案，反而却导致了一部分流动人口的退保潮，如广东省在2002～2006年间的退保人数就是逐年上升，年增长率达到16.95%。对于参加了既有社会保障体制的流动人口来说，他们的社会保障体系呈现出三个主要的特征：碎片化、便携性差、水平低。 　　第一，碎片化。〔4〕吸纳流动人口参保的模式至少有三种：城保、农保、综保。有的地区，如广东沿海省份，将流动人口纳入城镇基本保险制度，即“城保”；有的地区则将其纳入农民基本保险制度，即“农保”；还有一些地区探索为流动人口建立独立的社会保障制度，即“综保”。在这三种模式之下又有更小碎片。在采取“城保”模式的江苏省吴江市，外来流动人口从业人员被分割在3 个不同的制度之中：一是雇用外地城镇户籍劳动者的单位按19 %缴费；二是雇用外地农村户口劳动者即农民工的城镇企业按13 %缴费；三是雇用外地农民工的开发区企业按10 %缴费。〔5〕长期以来，我国社会保障制度的统筹层次都是在县级，全国总共有2000多个发展水平极不平衡的统筹单位。