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议事协调机构的过去、现在与未来 　　[摘 要]作为中国政府机构体系中颇具特色的一种组织模式，以各种“领导小组”为主要代表的议事协调机构一直是中国治理实践中的一个活跃因素。历经一系列发展演化之后，议事协调机构在名称、成立、存在和撤并等方面都逐渐有规律可循，机构管理方式趋于稳定和规范，未来的角色定位亦更加明晰。议事协调机构逐渐偏重于“议事”，非议事协调机构逐渐偏重于“协调”，“议事”是为了“协调”，议事的过程同时也是协调的过程，同时在协调组织落实具体工作时又会包含进一步的议事行为。“议事”与“协调”的“分”是相对的，是一种功能性的制度安排。“合”才是“分”的目的，事实上两者是不可能完全分开的。 　　[关键词]议事协调机构；领导小组；行政体制改革 　　中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）06-0068-05 　　以各种“领导小组”为主要代表的议事协调机构是中国政府机构体系中颇具特色的一种组织模式，它广泛存在于中国政治系统中的各个领域和各个层级，数量繁多、种类庞杂。与中国政府机构体系中的“部”、“司”、“局”、“处”、“科”等相比，议事协调机构在组织结构、功能定位、存在方式等方面存在着明显的特色。因此，对议事协调机构的历史变迁、存在概况、发展方向等进行归纳性分析，在议事协调机构的整体认知上能有比较清晰且准确地把握，这对于进一步认识和把握中国政府机构组织体系的特殊性并完善行政体制改革特别是机构改革具有一定的积极意义。 　　一、议事协调机构的发展脉络 　　（一）新中国成立初期议事协调机构的初步形成 　　新中国成立初期，中央政府面临着解放战争仍在继续、新解放区的人民政权需要建立和巩固、工农业生产亟需恢复等艰巨任务。于是，国务院的前身政务院接连设置了一些应对这些任务的综合性、临时性机构，主要包括中央防疫委员会、政务院指导接收工作委员会、全国文化用纸管理委员会、全国编制委员会、全国仓库物资清理调配委员会、中央人民政府防汛总指挥部、中央地质计划指导委员会、中央复员委员会、政务院治淮委员会、中央人民政府节约检查委员会、中央人民政府机关生产处理委员会、政务院劳动就业委员会、中央贯彻婚姻法运动委员会、中央救灾委员会、中央人民政府扫除文盲工作委员会、政务院转业建设委员会等[1]（P9）。 　　尽管宣布设立这些机构的正式文件并未明确说明其性质，但单就从这些机构的名字从未出现在政务院组织机构名录中来看，它们都应该是临时性质的、未进入正式序列的非常设机构。同时，这些机构的组织构成和运作方式与现今国务院的议事协调机构也较为相似。 　　政务院时期成立的这些非常设机构，大多数在工作任务完成后被撤销或合并到正式序列机构中，也有少数机构经过反复演变得以延伸至今，当前的一些议事协调机构都能从它们身上找到自己的“身影”。例如，全国爱国卫生运动委员会的前身可追溯至中央防疫委员会，中央机构编制委员会的前身可追溯至全国编制委员会，国家防汛抗旱总指挥部的前身可追溯至中央人民政府防汛总指挥部，国家减灾委员会的前身可追溯至中央救灾委员会，国务院军队转业干部安置工作小组的前身可追溯至政务院转业建设委员会。因此，政务院时期形成的非常设机构，就是议事协调机构的“雏形”。 　　（二）改革开放以来议事协调机构的变动情况 　　准确地讲，在1988年的国务院机构改革之前，有关“领导小组”等非常设机构的调整和变动，一直未被纳入中国政府机构改革以及政府组织机构管理的整体格局中。首先是指1988年之前的历次政府机构改革从来都不曾把涉及这些机构的变动情况认定为机构改革的一部分；其次是指这一类型的机构一直未有正式的“名分”，它们既没有被归入某一特定的组织机构类别中，没有统一、固定的称谓，更缺乏认定其身份的专门性法律法规、政策性文件。这种状况随着1986年《国务院关于清理非常设机构的通知》的出台而发生了变化，它是第一个关于议事协调机构（当时还被称为非常设机构）的专门性改革文件。而1988年的国务院机构改革则是议事协调机构改革得以与整体改革节奏“同步”的起点。随后在1993年和2008年的机构改革中，议事协调机构又经历了两次关键性的变化“拐点”。 　　1.1986年：第一个有关议事协调机构的专门性改革文件的出台 　　1986年10月30日，国务院出台了《关于清理非常设机构的通知》（国发〔1986〕100号），这是有关“领导小组”等各类非常设机构的第一个专门性文件。该文件首先将“各级国家机关在常设机构之外设置的不少委员会、领导小组、办公室等”统一命名为“非常设机构”，并指出，“从实际情况考虑，由于新旧管理体制正处于转换时期，现有常设机构不能完全适应社会发展、经济建设和各项改革的需要，临时设置一些非常设机构，加强某些方面的工作是必要的”，肯定了设置这些机