公共政策“前决策过程”概念、特性与改进论析.pdfVIP

2011年第2期 四川大学学报(哲学社会科学版) 总第 173期 No．2 20l1 JournalofSichuanUniversity(SocialScienceEdition) SunNo．173 §政府管理研究 § 公共政策 “前决策过程”概念、特性与改进论析 李 强 彬 (四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064) 摘 要：在政策制定过程中，人们通常比较关注问题是如何被解决的，但对为什么有些问题成为政策问 题而不是其他，以及为什么有些问题和意见被排斥在决策议程之外则知之甚少。公共政策 “前决策过程” 概念及其特性的分析试图回答这一问题 ，并试图在协商民主的视域中为公共政策前决策过程改进提供一个值 得进一步思考的方向。 关键词：公共政策；前决策过程；政策制定黑箱；协商民主 中图分类号：C934 文献标志码：A 文章编号：1006-0766 (2011)02-0092-07 在利益分散、价值多元、意见分歧、社会矛 一 、 公共政策 “前决策过程”的提出 盾和政策问题复杂性 日趋加剧的社会背景中，政 策制定者需要更为关切政策决定产生以前的政策 人们在政策制定过程中通常比较关注问题是 活动，这不仅可 以减少政策在执行阶段的 “回 怎样被解决的，但对政策相关者 (支持者、反 火”问题，而且是把社会矛盾化解在萌芽阶段、 对者、受益者、受损者、决策者、执行者)如 提升政策制定能力、强化政策合法性和提高政策 何定义和阐释政策问题，为什么有些问题得到解 可接受性的重要途径。在一个具体的政策周期 决而其他一些问题和意见却被排斥在决策议程之 中，以是否包含政府正式的政策决定为标志，我 外等政策活动则往往知之甚少，而这些政策活动 们可以将其区分为 “前决策”、决策 (政策决 恰恰具有丰富的政治学内涵：界定政策问题就是 定)和政策决定产生之后的政策活动三个阶段。 界定利益和方案的备选范围；设定政策议程意味 在这一界分中，前决策过程重在 “意志的表达、 着决策者将关注哪些问题，采纳什么意见；形成 形成和综合”，政策决定产生之后的政策活动则 与筛选政策意见的方式和机制则意味着谁拥有发 重在 “意志的执行、评估和反馈”。相较于政策 言权以及歧见的权衡等等。在产生正式的政策决 决定产生之后的政策活动，利害相关者在公共政 定以前，利害相关者围绕政策问题、政策议程和 策前决策过程阶段更可能因认识、价值观与利益 政策意见而展开的政策活动是十分重要的。 差异而存在广泛的分歧甚至不可调和的冲突。因 相较于政策执行研究在20世纪70年代的兴 此，把公共政策 “前决策过程”纳入民主协商 起， “前决策过程”问题早在20世纪60年代就 的视域，强化普通公民的作用和歧见在政策制定 为西方学者所关注。Schattschneider在 《半统治 中的价值，对于打开 “政策制定黑箱”和推进 的人民》一书中指出，问题开始之前对冲突进 科学决策、民主决策具有重要意义。 行管理是政府最重要的权力运作，任何政治组织 都存在压制一些冲突而显化另一些冲突的偏见， 收稿 日期：2010．12-22 基金项 目：四川大学中央高校基