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浅议招拍挂土地出让方式的调整和完善 邱单丹 (福州市国土资源局，福建福州350001) 摘要：“招拍挂”取代“协议”出让，是土地制度改革的一大进步，这种市场配置土地资源的优点 是高效、低成本，但缺点是“无形之手”往往容易“失灵”。所以说对“招拍挂”进行完善和调整是 十分必要的。本文从“招拍挂”制度产生的背景入手，分析了“招拍挂”制度的弊端，提出了改良措 施，并总结了福州完善和改革招拍挂方面所做的工作。 关键词：招拍挂出让调整完善 近年来，随着房地产市场的高位运行，一线城市的部分优质地块频现“地王”，房价地价关系再次被各方 热议，为房地产市场建立公开、公平、公正市场规则立下汗马功劳的土地”招拍挂”制度，正站在舆论漩涡的十 字路口。媒体上不断地出现关于土地招拍挂出让制度何去何从的讨论，一贯被视为“阳光政策”的土地”招拍 挂”制度正在受到越米越多的质疑。短短几年时间，土地”招拍挂”制度何以从赞誉其公正、公平、公开，到质 疑其成为高房价的推手甚至到了议论兴亡存废的地步。就此国土资源部部长徐绍史给出了答案”招拍挂”制度 “最大的好处是防止暗箱操作”，但它也需要在实践过程中不断完善。这一表态说明，尽管现行的土地出让制度 存有缺陷，有待改进，但其市场化改革方向仍是值得肯定和坚持的。 目前，地方政府对土地出让金的依赖程度越来越高，特别是2008年金融风暴后，由于企业生产经营不景气， 税收增幅下降，许多地方政府用炒高地价的方式筹集地方政府的收入。地方政府总是希望地价越高越好，而以 单一的“价高者得”为指导方针的“招拍挂”制度，则能大幅推高地价。在土地资源的市场配置过程中，现行 的“招拍挂”制度，更多体现了七地的稀缺性的特点，而忽视了土地的公共资源属性。以价格为指向的市场配 置——“招拍挂”制度非常不利于房地产市场的健康发展。为抑制土地财政、土地投机和土地金融推动地价非 理性上扬，完善“招拍挂”制度势在必行。 2010年，是房地产市场调控空前给力的一年。国办发4号文件，国发102号文件，国土资源部、住房和城乡 建设部联合发151号文件，国土资发34号文件、204号文件等一系列文件，都显示出国家层面稳定房价、引导房 地产市场回归理性的决心。这些文件透出了一个与以往不同的信息：对商品住宅用地的出让方式——招拍挂提 出了新的要求。“限房价、竞地价”，“限地价、竞政策性住房面积”等概念在多个文件中频繁出现。2011年 初，招拍挂的完善与改进被写进了国土资源部部长的工作报告和部重点工作部署中。2010年3月22日，国土资源 部首次对外界公布，将在全国选择房价上涨过快的一线城市和部分二三线城市作为试点，进行土地“招拍挂” 制度的改革。2010年4月15日，国土资源部召开的新闻发布会上，国土资源部土地利用司司长廖永林明确表示， 国土部将坚持“招拍挂”制度不动摇，他同时承认，分析现行土地“招拍挂”出让制度在公开、公正以及效率 上所存在的需要完善的问题，提出指导性意见已经成为目前土地管理部门工作的重点。 1 “招拍挂”土地出让制度的背景 2002年，国土部出台《招标拍卖挂牌出让国有士地使用权规定》，我国正式实施土地“招拍挂”制度。土 地出让形成了三种方式：行政划拨，协议出让和“招拍挂”出让。行政划拨主要针对公益性用地，基本无偿：协 议出让主要针对工业用地，采取半市场化方式；“招拍挂”出让则是针对“四类”经营性用地(商业、旅游、 娱乐和商品住宅等)，实行完全的市场出让，价高者得。“招拍挂”通过引入市场竞争机制，通过公开竟标， 可以提高土地交易的透明度，避免腐败，提升土地价值，推进中国士地市场化进程。2007年国土部39号令施行 招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同 176 一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”这一规定进一步把“招拍挂”的范 围扩大到了工业领域。 2 “招拍挂”土地出让制度的弊端 中国社科院发布的2010年《经济蓝皮书》指出，政府寡头垄断型卖地和多个竞争者买地的土地“招拍挂” 市场供应格局，是除了土地供应小于土地需求外，推动房地产价格持续上升的重要原因。同时，在城市化进程 中，地方政府进行了大规模的基础设施投资，而这些资金的一个重要来源就是土地出让金，这使得地方政府通 过“招拍挂”制度，可以故意控制土地投放速度和规模，抬高土地价格。“招拍挂”土地出让制度的弊端主要 体现在以下几个方面