国家治理从“税收国家”走向“预算国家”——美国进步时代的启示.docVIP

国家治理：从“税收国家”走向“预算国家” ——美国进步时代的启示 毫不夸张的说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。 ——希克 没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”， “不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。 ——王绍光 无论什么性质的国家，其活动都离不开财政支持。国家机器的运转需要资金，制定政策实质上是在分配资金，实施政策也需要资金保障。总之，没有资金什么活动都不能展开。从这个意义上看，如何筹集资金并进行支出固然是一个财政问题，但更是一个国家治理问题。毫不夸张的说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。以去年中央制定的投资4万亿元刺激经济计划为例，政府投资应该投向哪里？资金使用的绩效如何评价？如何确保监管到位？资金分配不科学、使用过程中的不经济以及管理不善甚至出现贪污腐败现象，谁来问责、向谁问责、如何问责？等等一些列问题的解决，代表着国家的治理水平。因此，改变国家取钱、分钱和用钱的方式，就能在很大程度上改变国家做事的方式，改变国家的治理制度。 财政转型对提高国家治理能力具有非常重要的作用，财政制度转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。在西方国家治理史上，曾出现过两次重要的财政转型，——从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”。回顾历史，美国进步时代的财政转型给我们提供了丰富的启示。 众所周知，19世纪末20世纪初（1880-1920年）,美国正处于由农业社会向工业社会、从近代资本主义向现代资本主义转型的阶段,?当时的美国社会矛盾异常尖锐，贪污受贿、收取回扣、巧取豪夺、偷盗欺诈、内部人交易等形形色色的丑闻充斥着当时的美国社会。但是危机也是转机，美国在这个时期进行了一些列深刻的制度建设，政治、经济、社会等方面发生了深刻的变革,经济飞速发展,社会面貌和经济结构也发生了翻天覆地的变化,?其现代国家的基础就是在这个时期奠定的，到20世纪20年代，美国已建立了一个高效的现代国家机器。美国历史上把这一时期成为“进步时代”。进步时代在美国历史上功莫大焉，可以说，没有进步时代打下的基础，罗斯福的“新政”不可能成功，“福利国家”不可能出现，美国资本主义的命运也许完全是另外一种局面。 在进步时代，美国解决了上述出现的种种社会问题，成功之道在于制度创新，关键在于成功实现了财政制度转型，即由一个“税收国家”成功转变为“预算国家”。税收国家是中央政府及下级政府在全国范围内使用税收的方式来汲取财力，而且更重要的是，国家的财政收入主要来源于私人部门。预算国家是遵循现代预算原则建立起来的国家，它有两个代表性特征：一是财政上的集中统一，,也就是说,在财政收支管理方面实行权力集中,将所有的政府收支统到一本帐里,而不能有两本帐、三本帐、四本帐,并建立统一的程序与规则对所有的收支进行管理。这样才能确保预算是全面的、统一的、准确的、严密的、有时效的。第二是预算监督,也就是说代议机构能监督政府的财政收支,确保预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的、事后有约束力的。这两者是互相支持、缺一不可的。 美国由“税收国家”成功转变为“预算国家” 对美国后来的政治发展产生了巨大的影响，提高了国家治理能力。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。另一方面，它加强了政府内部的统一领导机制，提高了政府整体运作效率，造就了一个更加强有力的政府。 在现代国家建设的历史上,不只是美国进步时代的财政转型，各国几乎都以预算改革作为突破口,建立预算国家，实现国家治理转型。目前,我国正在经历着一场前所未有的经济和社会变革。?1978年经济体制改革以来，中国逐步从“自产国家”向“税收国家”转型。在向税收国家转型的过程中，由于财政改革的重点一直集中在财政收入方面，在传统的以计划为核心的预算管理体制瓦解之后,并未能及时建立一个现代预算制度来规范性地管理整个政府财政收支。在这一时期，财政改革重点是如何收钱,来不及考虑如何把钱管好用好。在这种背景下，1994年,国家启动了新一轮的财政体制改革。这一改革包括建立分税制以及引入增值税。前者重新调整了中央和地方的财政收入分配,后者进一步完善了税收体制。1994年改革以后，国家的财政收入汲取能力开始稳步上升。在收入问题大致解决之后，就需要考虑支出问题，考虑怎么把钱花好，花得负责和有效率。1999年启动预算改革，中国开始迈向“预算国家”。中国应以1999年的预算改革为契机，从财政上的集中统一和预算监督两方面着手改革。进一步加大集中统一方面的改革