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中国国土规划研究30年：回顾与展望 强海洋 中国国土资源经济研究院，北京 101149 摘 要：国土规划是最顶层的空间规划，伴随我国经济社会市场化程度的 不断成熟与完善，人口资源环境之间的矛盾日益凸显，对国土开发、利用、 整治和保护进行统筹谋划和综合部署，促进经济社会全面协调可持续发展 成为我国当前发展的首要要求，由此也引起了学术界的广泛关注。本文尝 试对我国国土规划研究的基本概念和理论体系演变、研究方法论建设以及 研究领域的拓展进行初步总结，并尝试提出在全球化与资源环境和经济社 会发展问题日益严重背景下我国国土规划理论、方法和实践领域的发展方 向。 关键词：国土规划 ; 回顾与展望 国土规划与科学发展 一、国土规划概念演变 (一)概念提出 国土规划的概念源自于日本，是一种战略性空间规划，其战略性表现 为时间的长远性(15—20年)、空间的广域性和内容的综合性“】。一般视 国土规划为一个综合系统，而国土规划体系(SPS：SpatialPlanning Systems)由国家和地方的多层次规划及配套的法规、财政、税收、金融、 组织等实施保障措施和政策构成的乜一1。 在我国，国土规划作为政府部门一项明确的工作职能，始于20世纪80 年代。1981年中央决定开展包括对国土资源的考察、开发、利用、整治、 保护等5个方面的国土整治工作，明确其中心任务是搞好国土规划。对国 土规划的理解，国内学者早期普遍认为国土规划等同于国家计划，是经济 建设战略布局的规划，是生产力布局的规划“嘲。 (二)概念的多元化发展 迸入20世纪90年代以来，受西方思潮的影响，我国社会凸显两个明显 转向州：一是社会文化转向，一是后现代转向；国土规划概念也进入一 个新的发展历程。刘卫东认为，国土规划是国家从空间侧面进行宏观经济 调控的重要手段， 其主要作用在于促进国土全面、均衡、合理利用¨训； 陈小宁认为国土规划谋求经济、社会、人口、资源、环境长期协调发展和 地区经济的平衡发展为宗旨的国土开发整治方案…1；另外，随着国家区域 战略的变化，“效率与公平逐渐嵌入国土规划的研究理念n2‘1引：近年来， 随着利益冲突加剧和利益博弈复杂化、表面化，规划背后利益冲突、利益 协调问题开始引起部分国土(区域)规划学者的关注n4。1射。 ·217· 资源经济与规划专业委员会20lo年学术年会论文集 (三)概念的综合与提升 科学定义国土规划，是开展国土规划工作的基础，也是对于国土规划 研究的基本立足点。国土规划概念的不断完善与时效特性，逐步显现出从 早期的区域规划、城市规划研究体系的渐次剥离、成长的过程。完整的国 土规划概念应包括六个方面：研究对象、规划依据、研究内容、基本任务、 规划目的、与其他规划的关系。综合诸多学者的不同动态观点，本文认为， 国土规划是国家或地区高层次、战略性、综合性的地域空间规划，是对国 土合理开发、利用、治理、保护进行宏观调控的重要基础和手段，是资源 综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性规划，是编制中、长期 规划的重要依据。 二、国土规划理论体系形成 (一)国土规划理论研究的简要回顾 新中国成立后我国国土规划理论的发展历程，经历了“点一线一面一 空间系统化’’的理论化脉络。总体来说，国土规划研究的历史可以分为萌 芽期、成长期和成熟期三个阶段，其中以80年代第一次国土规划实施为分 界线。 1940一1980年代，虽然我国并未提出“国土规划这一概念，但1950 年代的人民公社规划、农业资源区域考察、农业区划和土地利用调查与乡 村规划工作均在一定程度上反映出国土规划的影子，文献多散见于各研究 领域之中，并未形成系统的研究方法和学科体系，因此，可视为我国国土 规划研究的“萌芽时期”。 1981年4月，中共中央书记处第97次会议决定搞好我国的国土整治工 作nn，以此为标志，我国国土规划研究体系逐步建立，相关研究工作开始 踏上正轨，涌现了一大批杰出的专家、学者。开展了《全国国土总体规划 ·218·