从弹性引导到刚性控制--胶州湾生态控制线划定的思路和方法.pdfVIP

1177.从弹性引导到刚性控制 ——胶州湾生态控制线划定的思路与方法 赵琨 苗高罗 王天青 摘要：胶州湾是青岛市城市化发展的摇篮，然而，城市的扩张特别是沿海地区的大规模开发建设，对 胶州湾的生态环境造成严重破坏。“环湾保护拥湾发展”战略的提出，体现了城市发展理念向 “海湾保护” 与“城市发展”有机统一的转变。围绕将青岛市打造成山东半岛蓝色经济区的海洋生态环境保护示范区的 目标，为加强胶州湾岸线和生态保护工作，开展胶州湾围海填海控制线、湿地保护线、入湾河道控制蓝线、 近岸地带禁建与限建区域控制线的划定工作。本文在胶州湾生态控制线规划工作的基础上，结合规划过程 中遇到的各种问题、矛盾，从研究思路、工作方式、技术路线、规划内容等角度进行深入思考分析，并就 生态控制线规划体系的完善及实施管理的制度保障提出设想与建议。 关键词：生态控制线；弹性引导；刚性控制；胶州湾 1 背景 胶州湾是青岛的母亲湾，是青岛独有的蓝色家园和蓝色庭院，其优良的资源条件成就了 这座海滨城市的迅速崛起。然而，城市的扩张与发展，使胶州湾遭受了前所未有的干扰甚至 是蚕食。近年来，胶州湾“填海项目不断增多，海湾面积急剧减小；纳潮能力逐步下降，水 [1] 动力条件减弱；海水污染仍然严重，生物多样性面临危机”。 警钟已经敲响,要实现环胶州 湾区域乃至整个大青岛地区持续协调的发展，亟待解决的问题就是加强生态保护，遏制无序 的、破坏性地开发建设。 鉴于此，青岛市提出“环湾保护拥湾发展”战略，为实现“海湾保护”与“城市发展” 的有机统一，打造青岛蓝色家园、实现蓝色跨越奠定了战略基础。 2 胶州湾生态保护规划研究体系的初建 2.1 对于胶州湾的三次聚焦 近年来，人们满载着忧患与希冀，对于胶州湾的关注达到了前所未有的高度。事实上， 从上世纪80 年代开始，人们曾多次将目光聚集于胶州湾: 第一次聚焦始于20 世纪80 年代。1984 年国务院批准了改革开放后的第一轮青岛市城 市总体规划，胶州湾的发展前景得以确立。1985 年青岛海洋资源研究开发保护委员会成立， 并组织专家开展了对胶州湾的研究工作。 第二次聚焦胶州湾是20 世纪90 年代。1994 年胶州湾规划保护联席会议成立，组织编 写了《胶州湾及邻近海岸带功能区划》。1995 年通过了《青岛近岸海域环境保护规定》、《青 岛海岸带规划管理规定》，将开发、保护胶州湾正式纳入法制轨道。同时，95 版城市总体规 划制定了“两点一环”的总体布局结构，胶州湾被纳入城市发展视野。 进入新世纪，人们第三次将目光聚焦于胶州湾。2004 年市人大城建环保委员会起草了 一份保护胶州湾的议案（9 号议案），并于2005 年1 月由市第十三届人大三次会议讨论通过， 这意味着对胶州湾的保护提升到新的战略高度。2007 年市委市政府提出的“环湾保护拥湾 发展”战略。2010 年市十四届人大常委会第十四次会议通过《青岛市海洋环境保护规定》， 对胶州湾保护做了专章规定，划定禁止开发和限制开发区域及规划了海岸带产业布局。 2.2 规划研究体系初步框架 市人大9 号议案通过后，初步形成较为系统的胶州湾保护规划研究体系 （如1 图）。 2007 年，编制完成《环胶州湾保护与利用控制性详细规划》，初步探讨了围填海控制线、 河流生态保护线、岸线及陆域功能调整定位、景观设计、重大基础设施等问题。 2008 年，编制完成《“环湾保护拥湾发展”概念规划研究》，从定性角度提出环湾保护 措施，并对环湾各片区功能、交通体系格局、城市景观风格等进行了宏观研究。 2009 年，由八个专业部门分工开展了十一项专题研究，基于研究结论综合编写了 《发 展中的环胶州湾地区保护研究总报告》，就生态空间格局建设、水环境保护、自然灾害防御、 经济资源保护利用等提出引导性的保护对策。与总报告同步开展的还有十三个专项规划。 2010 年，按照《2010 年环湾保护重点工作实施方案》的要求，编制《胶州湾围海填海 控制线、湿地保护线、入湾河道控制蓝线、近岸地带禁建与限建区域控制线规划》（以下简 称《四线规划》），规划目的是将总报告中的弹性指导意见进一步落实为刚性的生态控制线， 切实实现对胶州湾的生态管制。 2012 年，在《四线规划》基础上，按照市政府“对岸线以保护性建设进行终极性永久 性保护，解决蚕食