基于多级政府中的分工模式的行政管理体制改革初步探索.pdfVIP

级模式导致政府机构整体庞大、行政成本高、责任不明的问题；第六部分提出借鉴分事 模式，推进以减少政府整体规模、降低行政成本、建立责任政府为目标的行政体制改革 的设想。 二、多级政府之间分工理论 涉及多级政府分工及其关系的有两种理论，一种是政治学上的政体范畴的分级政 府之间的治理问题，即单一制、联邦制之分；另一种是财政学上的多级政府之间关系的 分级财政问题，受单一制和联邦制的影响，但是在单一制体制下也或多或少借鉴财政 联邦主义。但是这两种理论都没有深人到深入具体探讨政府之间分工尤其是政府之 间关系。多级政府存在，必然存在分工，问题的核心在于如何分工，仍然是需要继续探 索的问题，尤其是从管理效率的角度。 在分工的问题上，首先政府职illl何划分，这实际上存在两种模式，即中国为代表 的多级政府之间权限划分模式和美国为代表的多级政府之间分事模式。 多级政府之间权限划分模式，也就是说，各级政府的职能基本相似，职能和管辖的 对象性质基本一致，只不过是管辖对象的重要性和处理权限存在差别，上级政府对下 级政府具有管理权，下级政府很少独立性。 多级政府之间分事模式，也就是说，政府的为管辖特定的事务而存在，特定级次的 政府为特定的事务负责任，而且是比较完全的管辖权，上级政府不再管辖相同的事务， 也不干涉其他政府如何履行职能，任何一个级次政府的独立性比较强，责任更加明确。 在美国，这种分工模式是历史形成的，深入研究对我国行政体制改革具有借鉴意义。 三、中国的状况：多级政府之间的权限分级模式 分三个方面阐述我国的多级政府之间划分的权限分级模式。 (一)多级政府之问的行政管理权的基本分工 中国政府的组织法以《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各 级人民政府组织法》、《法院组织法》和《检察院组织法》为基本依据。根据《宪法》、《国 务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定了我国中央 和地方政府的行政管理权划分。 从这些规定可以看出：(1)从中央到县级以上政府再到乡镇人民政府，尤其是县级 以上各级人民政府的所管理的公共事务基本一致，各级政府分别管理本行政区域内的 经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政 278 工作；(2)中央和地方各级政府之间管理公共事务的主要差别在于国务院具有国防和 外交方面的行政管理权，地方各级人民政府没有该职权；县级以上各级人民政府与乡 镇政府管理公共事务的主要差别在于乡镇人民政府没有环境和资源保护、城乡建设事 业、民族事务、监察方面的管理权，同时乡镇政府不设立工作部门。 (二)不同级次政府之间的关系 1．上下级人民政府之间的基本关系是领导关系，具体体现为执行、服从和监督关 系。根据我国相关法律的规定，国务院即中央人民政府统一领导全国地方各级国家行 政机关的工作，地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并 报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国 务院。下级地方人民政府要执行上级国家行政机关的决定和命令，上级人民政府有权 改变或者下级地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。 2．上下级政府的工作部门之间的基本关系是业务指导和／或领导关系。这是政府 组织法的基本规定。实际情况看，实行垂直管理的部门是领导关系，不实行垂直管理 的部门是业务指导关系。 3．上下级政府之间的行政管理权限的划分。可以看出，各级政府管理的公共事务 具有同一性，因为上级政府管辖的区域覆盖了下级政府管辖的区域；在这种情况下÷如 果没有行政管理权限的划分，必然导致各级政府对同一事务都享有管理职权。那么具 体由哪一级政府实施行政管理呢?政府组织法没有做出具体规定。从其他法律和实 际的做法看，不同级次政府管理权限的划分是按照重要性进行划分的，这种重要性又 很大程度上按照管理对象的规模、数额、标的涉及的金额等划分。其中有法律的规定， 也有规章甚至行政规范性文件的规定。权限划分问题是本文研究的核心问题。 举例说明。我国《土地管理法》规定：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地 的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由 省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。就土地征用而言，国务院负责 审批的是基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷 的，征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。在实施过 程中，县级政