沈阳市环境基础设施建设及运营市场化问题探析.pdfVIP

创新与发展 引起相关部门的高度重视。“九五”以来，沈阳市按照点源治理与集中控制相结合的思路，从实施工业污 染源治理和加快城市污水处理厂建设两个方面入手，加大了污染治理的力度，并全面开展环境基础设施建 设。目前，日处理1500吨的老虎冲垃圾处理场已经建成并投入使用；日处理能力20万吨的凌空污水厂已 经完成一条ld万吨的处理线，今年工程可全部竣工；年处理能力2万吨的危险废物安全填埋场正在有效 运行。按处理能力计算，目前，沈阳城市污水处理率已达到48％，比前年增长8％；生活垃圾处理率已达 到62％，比前年增长23％。 虽然随着污水处理厂、垃圾处理场等等环境基础设施的建成并投人使用，多年困扰沈阳的环境问题得 到缓解，但一些基础设施的运营情况不甚理想，使城市环境质量没有得到实质性的改变。以污水处理厂为 例，目前。沈阳的北部污水处理厂运营方式为公有公营的模式，上级主管部门为市自来水公司，污水处理 厂有独立的机构建制。南部污水处理示范厂隶属于沈阳特种环保股份有限公司，运营方式近似于公有私营 的方式。同全国其他地方一样，由于多种原因运行状况一直不佳，使得已有的两座污水厂一直没有满负荷 运转，北部污水厂目前的处理量仅为20万吨，日左右。没有达到设计能力。南部污水处理示范厂由于资金、 技术等因素，目前处于停运状态。 造成污水处理厂不能正常运转的主要原因是，污水处理厂建设及运行所需资金来源渠道单一，全部为 政府供给，加上现阶段沈阳污水处理费收缴率只有67％，城市污水处理厂的建设及运行已成为市财政的沉 重负担。 2．影响环境基础设施建设及运营市场化的诸多因素 要解决环境基础设施的运营资金问题，必须打破政府建设政府运营的传统模式，充分利用社会资本， 建立多元化投资模式，实行建设与运营的产业化和市场化。 “政府的职责是掌舵而不是划桨，直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨。”…作为城市基础设 施建设与运营问题，政府和公众都已在一定程度上认识到市场化运营的必然性，并且考虑到城市污水处理 技术相对成熟的情况，可以判断，沈阳市在污水处理和垃圾处理的部分环节全面推行市场化的条件正在趋 于成熟。但尚存在认识、政策和管理体制方面的问题，阻碍了环境基础设施市场化的发展进程。 (1)过分强调政府的责任和作用 受计划经济思想的束缚和对“公共物品”理论的片面理解，目前，部分主管部门和管理人员过分强调 政府对提供设施的责任，认为城市污水和垃圾处理设施建设与运营不宜进行市场化，不积极创造有利于市 场化的政策环境。 “公共物品”理论认为，对于诸如国防、基础科学研究、立法、司法等纯公共物品，其消费具有绝对 的非排他特性，必须由政府提供。但城市污水和垃圾处理属于准公共物品，可以通过“产权界定”和价格 机制来实现其消费的可分割性，排除不付费者的“搭便车”现象。所以，对于城市污水和垃圾处理设施的 提供，可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离，政府有责任组织相关设施的生产，但不一定亲自建 设和运营，可以交由市场来完成。 f2)产权关系没有真正明晰 “制度收益和成本”理论认为：政府在提供准公共物品和私人物品上都是“失灵”的，这是政事和政 企分开的理论依据。因此，在环境基础设施建设、运营市场化的过程中，首先必须明确产权关系，确定投 资和运营主体。只有做到责、权、利分明，才能最大限度激励组织、配置资源，发挥市场机制作用，达到 成本最小化、收益最大化的目的。而沈阳凌空污水厂建设单位为沈阳特种环保股份有限公司，其产权关系 却一直没有明确。建议有关部门尽快解决该污水厂的产权问题，明晰产权关系，为污水厂的市场化运营奠 定基础。 658 经济与管理 (3)现有收费体系制约市场化进程 良好的收费体系是市场化方式建设和运营污水、垃圾处理设施的前提条件。它既是企业向银行或通过 其它渠道融资的抵押，又是企业盈利的保障。目前，沈阳市虽已建立了垃圾、污水收费制度，但标准较 低。其中，水处理费更低，仅为0．2元／吨水，没有投资回报，根本无法满足污水厂正常运行所需费用。如 果没有政府财政补贴，城市污水费标准对民营企业投资缺乏吸引力。 (4)现有政策缺乏权威性和可操作性 现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据。政策的权威性和力度不 够，致使遇到深层次问题时，政府及其主管部门有畏难情绪，回避问题。同时，现有政策多为框架性的指 导政策，对一些如企业改制