中国税式支出制度构建及研究.pdf

摘要 摘 要 税式支出制度形成于20世纪60年代末至70年代初西方国家的财税管理 实践。其作为一种建立在“税式支出概念”基础上的科学化、系统化的税收 优惠管理制度，赋予了税收优惠同直接财政支出一样的预算管理方法和预算 管理程序，是西方国家在税收优惠管理改革中取得的一项重要积极成果和财 税管理制度的一大创新。借鉴西方国家经验，建立中国的税式支出制度，已 列入我国财税制度改革的总体规划。 国内财税界对税式支出制度问题的研究已有20余年的历史，并己在诸多 基本问题上取得了肯定性共识和显著进展。但对中国来说，税式支出制度毕 竟是一个新事物。建立税式支出制度的尝试也尚处于初步准备阶段。无论是 在西方国家经验的消化吸收借鉴方面，还是在自己的理论研究与实际制度构 建方面，都还任重道远。本文的研究目的，就是力图在进一步深入认识西方 国家经验的基础上，对建立中国税式支出制度涉及的基本理论和实践问题作 出较系统的分析，并提出较具体和较完整的制度建设构想，以期能对实现建 立中国特色税式支出制度的目标有所助益。 本文除绪论外，全部内容共分9章。其中，绪论部分概要介绍国内外研 究进展和本文的研究思路；1——4章主要为税式支出概念与税式支出制度的基 本理论和国际经验分析；5_哆章作为全文的重点，分别从总体战略和具体制 度安排两个方面系统论述中国税式支出制度的构建设想． 税式支出概念是税式支出制度的理论基础，正确借鉴和运用税式支出概 念，是构建中国税式支出制度的首要前提。为此，第1章首先以国内外不同 观点的辨析、评价为主线，采用追溯本源和综合的方法探究税式支出概念的 内涵，阐述了正确把握税式支出概念的基本原则和要领，并将税式支出定义 为政府为达到一定的社会经济政策目标，通过税收制度及其执行中规定的某 些与基准税制相背离的条款，以有意识地放弃一部分税收收入的形式实现的 中国税式支出制度构建研究 一种旨在优待一部分纳税人和特定社会经济活动的特殊财政支出，其具有与 直接支出相同或相似的预算管理和控制程序。然后，借助税式支出与直接财 政支出的同异比较，揭示了税式支出的特点、利弊和效应，喻示了建立税式 支出制度的一般意义。 一个完整的税式支出制度包括两个方面：一是政府为实现一定的社会经 济目标在税收上规定的各种优惠条款，二是为管理和控制已有的税收优惠采 取的各种制度措施．前者即税式支出的具体表现形式，后者作为税式支出制 度的本质内容，包括税式支出项目鉴别、税式支出成本估算、税式支出预算 及报告的编制、税式支出评估等四个主要环节。第2章以此为纲，着重描述 了税式支出制度的基本轮廓，并为进一步加深对税式支出制度精神的认识， 逻辑地归纳和阐述了税式支出制度的财税管理功能。 不同国家建立税式支出制度的主观认识、客观需要及相关条件存在差异， 具体的制度内容、形式和方法亦不尽一致。中国税式支出制度的构建，应在 正确把握国外税式支出制度的精髓的基础上，着眼于国际经验与中国国情的 有机结合和必要性与可行性、目的要求与条件支持的统一。基于这种考虑， 第3章简要考察了西方国家税式支出制度建立的背景和发展进程，并以税式 支出制度的主要内容要素为线索，对13个典型国家实施税式支出制度的具体 做法进行了比较分析，从中洞见和总结出了若干带有启示性、规律性的东西， 为中国税式支出制度的设计与实施安排提供了比较充分的经验鉴照。 第4章是对税式支出制度的公共管理改革视角分析。西方国家之所以建 立税式支出制度，主要是直接针对财税实践中的税收优惠失控和失效，并为 了达到优化财政支出结构、促进税制改革和提高财政透明度等方面的目的。 但是，从更广阔的视野看，税收优惠管理属公共管理范畴。如果以对公共管 理改革最具解释力的公共经济学、新制度经济学和信息经济学理论为工具进 行深入分析，便可发现，税收优惠机制在发挥有利作用的同时，也存在与公 共利益相悖的内在张力，极易导致变相侵权、“目标取代”及“敲竹杠”和资 源配置僵化等问题，税式支出制度则恰恰在应对这种张力和克服传统税收优 惠管理的缺陷上具有弥补法治不足、治理契约缺口、完善制度装置及信号传 递等多种裨益。这些理论认识，将侵建立中国税式支出制度具备更加坚实的 应然性基础。 2