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大学章程制定应纳入立法程序 　　8月12日，教育部官方网站公布6所部属高校的大学章程，面向社会公开征求意见。这6所高校分别是中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学。这是根据教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》制订的、首批提请教育部高等学校章程核准委员会核准评议后的高校章程草案。 　　舆论认为，这是我国高等教育为推进自主办学、依法治校迈出的重要一步。但在笔者看来，在我国当前的教育现实环境之下，按照目前的大学章程制定程序以及大学章程的内容，能否真正助推大学自主办学，还有待观察。目前的大学章程是学校制定后上报教育主管部门核准的，说到底，这还是行政规章，而非法律文本，很难成为大学依法自主办学的宪章。 　　从国际范围看，大学章程的制定，大致有两种类型：一是通过学校举办者所在的立法机构立法，如美国历史上第一所公立大学的章程，就是通过州议会立法的，此后美国的公立大学的章程，通常都由州议会立法制定，依据的是联邦和各州的法律；二是学校决策机构，如董事会、理事会，根据有关教育法律法规制定，经教育部门确认后生效。而不管哪种类型，都有一个基本的前提，即大学获得办学自主权，大学章程是大学依法治校的宪章，神圣不可侵犯。简单地说，大学章程制定后，大学即依章程办事，任何来自政府、社会、机构、个人的力量都不得干涉。 　　我国大学办学的现实是，当下并没有充分的自主权。1999年颁布的《中华人民共和国高等教育法》明确规定大学有包括招生自主权在内的7项办学自主权，可是这7项办学自主权并没有得到有效落实。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）明确指出，要调整政府管理学校的方式，落实和扩大学校的办学自主权。在这种情况下，依据现行教育法律由学校自行制定大学章程，将面临两方面十分现实的问题。 　　其一，学校的决策机构是谁？众所周知，我国大学目前实行行政治理，学校的教育、学术管理、决策权都掌握在行政领导、行政机构手中，从现实出发，学校的决策机构还是行政机构，因此，章程的起草将由行政部门主导。这能改变目前学校的治理模式吗？ 　　其二，通过制定大学章程，能确定大学办学的主体地位吗？国外大学由学校决策机构制定大学章程，是在已经明确大学的主体地位和办学自主权的前提之下，章程一旦发布，就有不可动摇的地位。而我国大学还没有自主权，有人认为可以通过章程明确学校自主权，再要求政府落实学校这些自主权，这显然把章程的作用想得太大了。一所大学自己制定并上报教育主管部门审批的章程，能有多高的地位、多大的执行力？ 　　以笔者之见，在我国，要通过制定大学章程来落实学校的办学自主权，只有通过立法方式，而不能采取学校制定、教育部门审批的方式。立法的用意有二：首先，通过立法明确政府与学校的关系，尤其是明确学校拥有哪些自主权，这一点，我国大学办学还不明确。其次，通过立法，重新确立大学的内部治理结构，包括学校的最高决策机构是谁？拥有哪些权力，怎样构成，怎样决策，教师、学生怎样参与学校管理、监督等。 　　依照我国的办学现实，是采取立法程序还是行政审批方式制定大学章程，有三大不同之处。 　　一是通过立法程序，会对政府做出放权的要求，规定大学的自主权，而行政审批，则对政府放权的要求会较少涉及。 　　大学章程不仅规定大学内部的治理模式，也涉及大学的外部关系，尤其是与政府的关系，在这次征求意见的大学章程草案中，也提到了学校与政府的关系。比如，东南大学在章程中提出：“对学校事务实施自主管理，除法律、行政法规、规章另有规定外，任何单位和个人均不得妨碍学校自主权的行使。”问题是，学校究竟拥有哪些自主权，政府部门如果不落实学校的自主权，谁来要求政府部门落实？章程中“除法律、行政法规、规章另有规定外”的表述，就显得很没底气，政府部门在法规之外再制定规章规定学校办学，本就涉嫌侵犯学校办学自主权。如果政府越权侵犯自主权，学校可以通过哪种途径救济？考虑到我国的大学与政府尚属于上下级行政关系，作为下级的学校很难要求政府放权，上级政府侵权也难以追究责任。解决这一问题的办法，就是大学章程由人大审议之后颁布，不仅要求学校依章程办学，也要求政府必须落实属于学校的办学自主权。 　　二是在立法时，会清理与现行法律法规不符合的条款、调整目前不合理的学校治理方式，而行政审批则可能站在行政角度保留有利于行政的条款，无法有效调整学校的治理结构，甚至会将现存不合理的治理结构合法化。 　　这6所学校的大学章程，都是学校制定，然后上报教育主管部门审批的。表面上看，这符合制定章程的流程，可是，鉴于学校是教育主管部门的下属，教育行政部门审批的也是行政规章，因此大学章程的行政色彩很浓，完全有可能出现对行政部门、学校有利却并不合法的一些规定。比如，20