陕西省土地流转纠纷解决机制的路径探析.docVIP

陕西省土地流转纠纷解决机制的路径探析 　　[摘 要]文章通过深入剖析陕西省土地流转过程中产生纠纷的主要原因，提出完善相关政策法规的对策建议，在法律规制层面上，以《土地承包经营法》为基础完善土地权利保护法律体系，通过构建多元化的解决途径探索西部地区土地流转机制的路径创新。 　　[关键词] 土地承包经营权 土地流转 农地所有权 　　基金项目：陕西省教育厅人文社会科学专项科研计划项目（12JK0002）《基于社会管理创新背景下陕西省土地流转纠纷解决机制研究》的阶段性成果。 　　改革开放30年后，制度建设和制度创新成为农村经济改革的首要目标。然而，我国西部地区农村发展正面临着人口增长和耕地减少带来的人均农地资源占有量下降，以及农地资源非农化倾向，使农业生产要素流失等问题①。文章从我国西部农地土地承包经营权流转法律制度的分析入手，剖析农地承包经营权流转法律制度的现实基础，厘清影响农地流转法律制度的相关因素，并在此基础上，以加快城乡统筹发展为目标探讨西部地区农村土地流转法律制度的路径创新。 　　我国农村土地承包经营权流转纠纷的现状与成因探究 　　1.农地承包经营权流转纠纷的现状 　　通过实际调研，目前陕西省农村土地承包经营权流转多为自发性流转，农地承包经营权流转总体不规范。主要表现为三个方面：一是土地流转程序不规范。在实际操作过程中，有的地区由乡、村组织代替农户越权对外签订土地流转协议，合同主体不符合国家有关规定；有的地区违反《土地管理法》第15条规定，随意将土地转给本集体经济组织以外的单位或个人承包经营；有的地区先将农户的成本土地包给开发商，再回过来找农户办理租地手续；有的在没有获得农民授权的情况下，代表承包户签订土地流转合同，人为造成土地流转的纠纷。二是土地流转的手续不规范。农民进行的土地流转大多数都没有签订书面合同，只是口头协议，随意性较大。有的即使签订了流转合同，但条款不齐全，也未进行鉴证和公证。由于流转手续不完备，导致流转双方的权益得不到有效的保障，影响了土地流转工作的顺利进行。三是土地流转运作不规范。基层政府和村集体经济组织对农村土地流转的引导和服务不够完善，多数土地流转是在亲戚、朋友、邻居等之间自发、盲目地进行，流转双方没有按照规定履行必要的手续。 　　2.农地承包经营权流转纠纷的成因 　　在农村土地纠纷的成因方面，造成土地流转纠纷的主要因素主要体现在：地权的稳定性、土地转让权和土地使用权对农业绩效的整体影响②：第一，不尊重农民意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；第二，把土地流转作为增加乡村收入的手段，或作为地方“政绩”突出的形象工程，损害了农民利益；第三，在推进土地承包经营权流转时，只顾当期利益，不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患；第四，在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，采取工商企业和大户进入农业的经营形式，以较长的租赁期和强制性手段承租大面积耕地，使农民失去生存和发展保障；第五，在农户出租土地使用权后，取消了农户对土地的承包权，混淆了土地的承包权与经营权、使用权的关系。更普遍的情况是，农户在租出使用权之后，虽然名义上还保留着承包权，但却失去了实际上的经营权。 　　陕西省农村土地承包经营权流转纠纷的个案调查与分析 　　1.陕西省农村土地承包经营权流转的现状 　　根据《陕西省农村土地流转调查数据汇编（1990年—2008年）》的研究数据，我省的农地承包经营权流转方式主要以转包为主，截至2008年底，陕西省以转包方式流转的耕地面积为70万亩，占耕地流转总面积的56%，比例高于以出租（占耕地流转总面积的21.5%）、转让（占耕地流转总面积的3.5%）、入股（占耕地流转总面积的0.8%）、互换（占耕地流转总面积的13%）等方式流转的土地（见表1）。 　　2.农村土地承包经营权流转纠纷的个案调查 　　通过在西安市中级人民法院的调研，目前涉及农村土地纠纷的案件呈现如下三大特点：一是诉讼较多，体现为受理案件不断增多、积案数量与日俱增、涉案范围日趋膨胀；二是司法取证困难，表现为所得证据难以切入实际、司法部门与原被告对纠纷证据理解存在分歧，致使司法成本经常超过权益主体的实质利益；三是审结案件往往余波无法平息，体现为同一案件前案已结、后案又起，案中有案，案案交错。例如：西安市长安区某村民小组土地承包合同纠纷一案中，被告以原告家中女儿出嫁为由，在调整土地时将原告家中属于女儿人头的土地转包给第三人。原告认为被告的行为侵犯了其土地承包经营权，遂提起诉讼。双方争议的焦点在于当地的乡规民约，即对于出嫁女儿土地的承包经营权属问题。根据笔者的统计，由于各个乡镇的规定不统一，类似案件占土地流转纠纷的大多数。其次，在土地承包期内某些村干部随意改变土地性质，将耕地变为非农建设用地，转租给第三人后出现合同纠纷